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试点中的检察机关与民事公益诉讼研究 　　摘 要 我国已经形成了检察机关作为民事公益诉讼起诉人、支持起诉人的基本制度，制定了系列相关规范，为试点工作提供了法律依据，其特别的诉讼权利和诉讼程序，在民事公益诉讼中起到积极作用。但是，也存在诸多问题，如限制反诉、移送执行不统一等，本文认为，应当建立统一的民事公益诉讼适用规则，以促进公益诉讼发展 关键词 民事公益诉讼 公共利益 督促起诉 支持起诉 作者简介：李军，西北政法大学民商法学院教授 中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.11.050 司法实践中检察机关提起公益诉讼的探索之路已近二十年， 由这些案例产生的公益诉讼、公共利益等概念，已经成为社会民众与司法部门耳熟能详的共同语言。2012年修订的《民事诉讼法》使民事公益诉讼有法可依，之后颁布的系列重要文件和司法解释使人民检察院提起民事公益诉讼和人民法院审理公益诉讼有了具体的法律依据，检察机关在公益诉讼中的地位和作用已经凸现 一、检察机关提起公益诉讼的特殊规定 目前我国从立法、司法两方面已经初步形成独特的检察机关提起民事公益诉讼制度，在《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院公益诉讼实施办法》）和《最高人民法院关于人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《法院审理检察院公益诉讼试点办法》）中规定了诸如诉前程序、管辖权转移等与普通民事诉讼不同的特殊规定 （一）公益诉讼诉前程序 诉前程序被认为是检察院提起公益诉讼特殊规定的一个显著标志。在人民检察院向人民法院提起诉讼前，应当通过督促、检察建议的方式，使法律规定机关、符合法律规定的有关组织主动提起公益诉讼。如果上述机关或组织没有提出诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起民事公益诉讼 （二）管辖权转移 《检察院公益诉讼实施办法》规定，检察机关提起公益诉讼由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地市（分、州）人民检察院管辖，特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民检察院指定管辖。同时规定了公益诉讼案件立案管辖权亦可向上、向下转移，即上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。有管辖权的人民检察院认为有必要将本院管辖的民事公益诉讼案件交下级人民检察院办理的，应当报请其上一级人民检察院批准；下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理 （三）案件讨论审批 《检察院公益诉讼实施办法》第9条、第36条规定了检察机关提起公益诉讼前，应当经集体讨论形成处理意见，并报检察长批准，检察长认为必要的，可以提请检察委员会讨论决定。该规定充分体现了检察机关在试点工作时期所持的谨慎、严肃、负责的态度，对保证公益诉讼案件的胜诉机率、案件质量及社会效果起到积极促进作用 （四）和解、调解协议公告和审判直播 《法院审理检察院公益诉讼试点办法》规定，在诉讼中，人民检察院与被告达成和解协议或者调解协议的，应当将协议内容予以公告。公告期满后，人民法院审查认为和解协议或者调解协议内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书 公告和审判直播具有广泛告知的作用，让社会关注诉讼过程，将公益诉讼调解或和解的结果公布于众，有利于实现公民的知情权；使公众了解公共利益在诉讼交易中是否受到侵害，将审判公开透明，有利于对司法权的监督 虽然审判直播的做法受到质疑，②但是在公众法治意识不强，公共利益未得到民众积极关注的今天，出于对公共利益的保护，有利于公民法治意识的养成，达到全社会保护公共利益的目的，通过审判直播运送正义信号的功能亦有必要展现 二、试点期间几个值得思考的问题 检察机关提起或参与民事公益诉讼经历了近20年的探索，试点工作也已历时一年。截至2016年6月，试点地区检察机关提起环境民事公益诉讼11件，提起环境行政附带民事公益诉讼1件。办理民事公益诉讼诉前程序案件59件，相关社会组织根据检察建议提起诉讼11件，其效果是非常明显的。③同时，也存在一些问题，需要从理论上和实践中进行研究和解决 （一）限制反诉问题 在已经出台的公益诉讼规范文件中均规定了被告没有反诉权，从而确定了民事公益诉讼不适用反诉的原则。《民事诉讼法》第51条规定，被告有权提起反诉。反诉是民事诉讼当事人的一项诉权，目的在于被告为抵销、吞并原告的诉讼请求 关于民事公益诉讼被告是否享有反诉权，学者观点明显对立，④虽然，最终确定了限制论，但是因与民事诉讼的基本原理相矛盾，再以实践中存在的复杂情形分析，该规定必然会造成审判中的公平性质疑 （二）检察机关提起民事公益诉讼不适用移送执行 移