重构金融监管体系理念、功能和模式选择.doc

重构金融监管体系:理念、功能和模式选择 ——秦晓 2016.07 全球金融危机后，各国都在重新评估过往基于“微观审慎”的金融监管体系，提出并推行了各种改革方案。我国的“十三五”规划纲要明确要求进一步改革金融监管体系，以加强宏观审慎管理、统筹监管系统重要性金融机构、建立功能监管和行为监管框架为重点。这些改革理念与全球主要经济体金融监管改革的方向是一致的。但是，在金融监管框架改革的具体模式选择方面，还有待形成共识。 一、现行金融监管体系的局限 　　当前，我国实行的是“一行三会”的分业金融监管体系。人行（“一行”）主要负责制定和执行货币政策以维护金融系统稳定，同时承担支付清算、国库、反洗钱、征信管理等金融服务职能。银监会、证监会和保监会（“三会”）则分别负责存款类金融机构、证券机构和保险机构的监督管理。这种基于机构的分业监管模式是改革开放以来逐步形成的，它为维护我国金融秩序的稳定、促进金融监管的专业化作出了积极贡献。但随着我国资本市场和金融行业的快速发展，原有的分业壁垒日渐消融，“一行三会”分业监管体系的局限日趋凸显。 　　近年来，金融机构各种形态的综合经营实际上已突破了分业经营的格局，呈现出规模扩张、跨行业渗透和产品结构复杂化、多样化的特征，现实中也出现了金融控股公司这种典型的混业经营业态。在混业综合经营不断发展的趋势下，分业监管体系一方面难以防范系统性风险，不利于维护金融稳定，另一方面监管协调的压力加大，监管成本增加，监管效率下降。具体而言，我国现行的分业金融监管体系存在着监管竞争、信息分割、协调困难等缺陷，在监管工作中存在监管空白，并诱发了金融机构的监管套利。 　　1、监管竞争 　　基于机构类型划分监管领域（机构型监管）使得监管竞争成为分业监管体系的内生性（endogenous）难题。这是因为在我国现行的行政体系下，各监管部门被赋予行业行政主管和行业监管的双重职责，这两个职能类似体育比赛中的领队和裁判，其职责和目标相互冲突，不可能整合为一体。在这种体制下，监管部门的行政权力和话语权很大程度上取决于被监管行业的规模大小和发展速度。监管部门在推动行业快速发展与加强行业审慎监管之间常常处于互相矛盾的地位，“踩油门”与“踩刹车”交替出现，使得现行的“一行三会”的监管行为发生了某种程度的扭曲。这是中国行政体制的产物，发达市场经济体的金融机构没有上级行政主管部门，监管与被监管的关系简单明确，监管部门没有被赋予推动行业快速发展的职责。 　　为了促进行业发展，监管部门之间的竞争不时出现。这种监管竞争在我国的债券发行市场体现得尤为明显。当前我国的债券市场存在着发改委、财政部、证监会和人民银行（银行间市场交易商协会）四个监管机构，各自负责审批不同类型的债券发行。2015年初，为了鼓励交易所债券市场的发展，证监会降低了对公司债发行的要求，公司债发行量不断创下历史新高。随后发改委与银行间市场交易商协会相继降低企业债和超短期融资债的发行要求，以期推动所辖子市场的发展。债券发行的监管竞争从整体上加大了金融市场的信用风险。 　　2、协调困难 　　分业监管各部门的监管理念、目标、方式和执行均存在差异，平行的“三会”之间的竞争使得监管协调变得困难。国务院于2013年建立了金融监管协调部际联席会议，但这个联席会议制度“不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院”，因而无法从制度上改变协调难的问题。 　　混业经营的发展给金融监管协调带来了挑战。以平安集团为例，其主监管机构为保监会，平安银行和平安信托受银监会监管，平安证券受证监会监管，三会之间的协调成为有效监管的关键，在监管竞争与利益冲突的情况下，协调变得困难甚至失效。 　　3、信息分割 　　分业监管体系也造成了金融统计信息的分割。各监管部门的数据来源仅限于所辖的行业，难以获取整个金融体系的资产负债规模和资金流向的数据，这严重影响了监管当局对系统性风险的研判和决策。 　　信息分割的问题在2015年上半年股市巨幅波动中得以充分暴露，其时证券公司通过外接系统进入股市的场外配资来源复杂，既有银行、信托等持牌金融机构（受银监会监管），也有民间配资资金（其中部分受地方金融办监管），资金通过配资账户、信托、理财资金池等层层嵌套，导致证监会作为证券市场监管机构无法清楚地了解进入证券市场的杠杆资金总量，从而无法有效监控和测度市场风险。场外配资规模扩大和股价攀升的速度大大超出了监管者的预期，证监会不得不基于不完全信息对场外配资采取行政式清理，其代价是杠杆资金离场，股价螺旋式下跌，投资者竞相抛售股票，最终导致场内杠杆资金平仓，A股市场的流动性迅速枯竭。 　　4、监管空白 　　当前我国在金融控股公司监管、投资者（金融消费者）权益保护、影子银行业务、创新金融业务和互联网金融等方面仍