地方政府重大行政决策合法性审查主体改革——以政府法律顾问制度为背景.pdf

第32卷第1期 江苏警官学院学报 Vol.32No.1 2017年1月 JOURNALOFJIANGSU POLICE INSTITUTE Jan.2017 ·法学研究· 地方政府重大行政决策合法性审查主体改革 ——以政府法律顾问制度为背景 吴 峰 周连勇 摘要：相较于目前实践中重大行政决策合法性审查主体设置的主流模式政府法制机构模式而言， 政府法律顾问模式的价值不只体现在合法性审查机构的名称改变上，而且更能保障政府法律顾问在履 行合法性审查职责时可以充分享有足够的独立性、科学性和权威性。政府法律顾问在履行职责时除了 应坚持独立审查和书面审查原则，还应将合法性审查意见本身排除在法律责任追究情形之外。 关键词：重大行政决策；合法性审查；政府法律顾问；政府决策机制 中图分类号：D63-31 文献标志码：A 文章编号：1672-1020(2017)01-0035-07 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称十八届四中全会 《决定》）在 “健全依法决策机制”中明确提出 “积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸 收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作 用。”随后中共中央、国务院印发的 《法治政府建设实施纲要 （2015－2020年）》对这一创新机制予以 再次明确。本文拟从理论上对十八届四中全会 《决定》中关于 “保证法律顾问在制定重大行政决策、 推进依法行政中发挥积极作用”的改革要求予以明确界定和阐释，同时结合 《关于推行法律顾问制度 和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称 《法律顾问意见》），就公职律师、社会律师和法学专家等 政府法律顾问“如何在地方政府重大行政决策合法性审查机制中发挥积极作用”这一议题展开初步研 究，以期能对 《重大行政决策程序条例》的制定提供直接立法参考。 一、重大行政决策合法性审查主体的主要类型 自2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》首次明确提出要建立重大行政决策合法性 审查机制以来，由于一直没有在国家层面针对这一制度制定出法律或行政法规，导致实践中各地对于 ① “究竟应该由谁来承担重大行政决策合法性审查主体”这一问题的认识与选择呈现出多元化的状态。 收稿日期：2016-12-10 作者简介：吴峰 （1982-），男，江苏南京人，汉族，南京市浦口区人民政府办公室副主任，南京市浦口区法学会副会长， 211800 1965- 主要研究行政法学，南京， ；周连勇 （ ），男，江苏高邮人，汉族，江苏博事达律师事务所执行 主任，主要研究政府法律顾问、职务犯罪刑事辩护，南京，210024。 ① 2011 21 宋艳慧、周兰领：《重大行政决策合法性审查的主体模式及其选择》，《领导科学》 年第 期。 -35- 经过对截止目前搜集到的29 部省级、113 部设区的市级和39 部县级等共计 181部现行政府规章及规 范性文件的细致整理，将县级以上地方政府重大行政决策合法性审查主体类型主要分为四个模式。 （一）专家审查模式 专家审查模式是指行政机关外部的有关专家根据地方政府委托对其重大行政决策进行合法性审 查，并出具独立审查意见。该模式主要存在于2008年5 月至2010年 10 月之间，界定依据的是国务院 两个文件：2008年国务院 《关于加强市县政府依法行政的决定》明确指出市县政府在作出重大行政决 策前应先将决策草案交由“法制机构或者组织有关专家进行合法性审查”；2010 年国务院 《关于加强 法治政府