能源行业的环境保护和法治张利宾1.PDFVIP

能源行业的环境保护与法治 张利宾1 一、 引言 在中国的能源行业，开采煤炭、石油和天然气的权利属于“采矿权”。根据 《中国矿产资源法实施细则》的定义，采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的 范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。“矿产资源”则被定义为 “由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。显然， 煤炭、石油天然气和各种非常规天然气（如煤层气和页岩气）就属于各种固态、液 态和气态的自然资源。在中国由于石油天然气行业上游实行国家垄断，只有三大石 油公司能够获得石油天然气的采矿权。享有这种垄断权利的中国公司（如三大石油 公司）基于上述采矿权和开发权按照中国关于对外合作开发陆上和海上的石油资源 的条例与外国石油公司通过签署石油合同（即每种混合式的产品分成合同）进行合 作。对于非常规天然气（如页岩气）是否仍然由少数国有企业垄断，还是可以放 开，中国目前在实际操作层面不是非常清楚，需要国家的政策和法律法规予以明 确。对于煤炭行业 上游开采，国家已经部分进行了市场化改革，允许国有企业、 集体企业和民营企业进入，甚至允许外国投资者直接参与，例如当年哈默博士的西 方石油公司就是通过直接投资的方式设立中外合资企业来开发安太堡露天煤矿。 能源行业中对煤炭、石油天然气等能源资源的勘探和开采、对石油化工领域的 生产和加工以及石油炼化行业的各种许可权利以及各种衍生出的经济权利是财产权 利。这些权利有些是国家通过法定程序授予的，有些权利则是基于土地和地下资源 的所有权通过契约或继承的方式获得的。这些财产权利的行使是能源行业赖以存在 和发展的前提条件和基础，也是这些权利的所有者获取财富的最为重要的手段。对 于国家授予企业针对煤矿、石油和天然气的勘探和开采的许可权利，适用的法律有 财产法和行政法，而这些许可权利的利用（包括让与或转让）则适用合同法，对拥 有这些财产权利的公司进行收购则适用公司法和关于并购的法律。 中国能源行业的未来方向是市场化改革。财产权利是市场经济中最为基础的一 种权利。对财产权利的保护是市场经济的基石。对能源行业的财产权利的界定和保 护是任何企业（包括三大石油公司之外的其他国有企业，以及民营企业和外资企 业）进入能源行业进行投资的前提条件，也是能源行业进行市场化改革和发展的必 要条件。随着中国的能源行业逐步从国家垄断和所有的传统模式，向有限的能源市 场化转换，对于中国能源行业的财产权利的界定和保护自然成为中国能源法律关系 的重要内容。在中国目前的转型经济过程中，逐步建立一个从宪法到法律、行政法 1 作者为美国德克萨斯大学奥斯汀法学院法学博士(J.D.)，具有中国和美国纽约州律师执照。北京能源国际专 家俱乐部首席法律顾问，清华大学法学院国际LLM项目联合导师，对外经济贸易大学客座教授，目前开设能 源法讲座。 1 规和部门规章及地方立法，同时在司法领域给与有效救济的法治环境是中国市场经 济改革成功的关键。这一点也适用于能源行业的市场化改革。 但我们也需要认识到，在当代任何一个国家（不论是法治国家还是正在向法治 社会转型的国家），财产权利也受到各种法律规定的各种限制，其中一种限制就是 基于环境保护法律的限制。这种限制主要是基于企业生产经营中发生的环境污染而 出现外部性问题。对于任何一家企业来说，单靠自我的道德约束是不行的。因为当 法律没有要求企业承担责任的时候，任何一家企业都可能会忽略或放弃采取任何防 止污染的措施，减少环保成本投入，从而实现该企业的利润最大化。 众所周知，中国的环境状况在恶化。空气被污染，水被污染，土地被污染，生 态环境被破坏，我们的生存条件和健康受到威胁，我们留给后代可利用的资源也在 减少，我们的社会会因此产生社会危机，发生动荡。对于具有监管职能的各级政府 而言，有责任通过立法将环境污染的外部性转换为一种需由导致污染的企业承担的 监管体制。唯此一路，别无他途。 当然，在建立这种机制时，也要考虑到监管适度的问题，避免企业承担过度的 环保责任成本，使得中国经济陷入停滞。如何平衡经济发展的需要和保护环境这两 个同样重要的政策取向，中国政府不但需要勇气还需要智慧。从某种程度上说，放 慢 GDP 的经济指标的高速度，承担一定程度的外部成本是改变我国目前经济粗放 经营模式，改善我们的生存环境，保持我国的自然资源，是一条更为妥当的路径。 这一