我国环境法现实作用为何有限_常纪文.pdfVIP

中国环境报/2014 年/1 月/15 日/第 008 版 说法 我国环境法的现实作用为何有限 国务院发展研究中心 常纪文 前言 法学界普遍认为，环境法是改革开放以来最早启动和体系化的一部部门法。环境法的很多制 度是国际借鉴和国内创新的产物，不可谓不先进，不可谓不实际，理应在国家经济、社会的发展 中，发挥重要作用，既解决严重的环境问题，也促进经济和社会的良性发展。 事实证明，作用发挥了，但是在强大的经济发展规模、宏大的经济开发领域和快速的经济发 展速度面前，环境法的总体作用在过去 30 多年却并不是那么理想。 水系和近海水质至今未得到根本改善，土壤污染威胁食品安全，大气雾霾侵害国民健康，原 因何在？ 应从环境法治的立法、执法、司法、守法、法律参与和监督几个环节去寻找答案。总的来看， 既有环境立法的制度设定和条款设计问题，也有实施的问题。 1979 年，全国人民代表大会常务委员会通过并颁布了 《中华人民共和国环境保护法（试行）》。 1989 年 12 月 26 日，《中华人民共和国环境保护法》公布并施行。 共 6 章，包括总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任 和附则。 作用发挥缓慢 法律难以在短期内解决经济长期增长带来的环境问题 经济本身的属性是市场的，如果不加任何束缚，经济的增长是完全自由的市场经济的增长。 如果国家权力完全剥夺经济发展的自由性，用计划来替代市场，那么经济的市场性就遭到扼杀， 经济就变成完全没有自由度的计划经济。 基于这一点，可以说，改革开放以来的经济体制改革，不是我们创造市场活力，而是给市场 松绑，废除无所不在的管制式规则，使潜在的市场规则转变为现实的市场规则，释放市场本应有 的活力。 改革开放 30 多年的历史是给经济逐渐松绑，发挥其利润，创造本性与活力的历史。中国的 经济松绑改革是成功的。我国用短短的 30 余年，就走过了西方发达国家几百年的发展路程。 但是市场也是自私的，松绑后如不加以适当引导和法律限制，产生的负效应，如侵害他人和 社会利益的环境污染和生态破坏，也是惊人的。因此，需要给“野蛮”的市场附加必要的公法管 制规则限制，使其发展规模、速度和方式理性化。 由于环境法律的实施涉及利益调整，难度很大，加上法治文化不足，要想短期内发挥大作用， 很难。打个比方，中国市场经济的发展，好比打开了上游的大坝，水会因为动力的长时间蓄积沿 河流奔流而下，短时间就到达下游的目的地。而环境法律规则的遵守好比水由低处往高处流，如 要到达上游的目的地，需要不断的倒灌式积累，水位到达一定高度才行。 因此，想通过 30 多年的“应对式”环境立法，解决 30 多年经济“倾泻式”发展所带来的环 境问题，是几乎不可能的。 2000 年 4 月 29 日，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国大气污染防治法》。 共 7 章，包括总则，大气污染防治的监督管理，防治燃煤产生的大气污染，防治机动车船排 放污染，防治废气、尘和恶臭污染，法律责任和附则。 法律规定滞后 第 1 页 共 5 页 历史性环境债务越积越多，环境问题得不到有效遏制 由发现问题到制定法律规则需要一个过程，往往现实问题很严重了，才开始考虑立法问题， 因此立法的预见性不足。 滞后性是世界各国立法的通病，只是滞后程度不同罢了。 法不能脱离现实的社会关系，否则就会成为“一叠不值钱的废纸”。环境立法应该与我国经 济建设和社会发展共进步，同发展，才能实现环境立法的最终目的。 在现实中，一些学者和媒体对可能出现的环境问题很敏感，披露具有预见性。 但是对现实问题的预见要得到立法采纳，变成立法规范的预见性，往往需要立法机关的可行 性论证。 而可行性论证往往受到各方面的力量左右。在很多情况下，环境立法新问题的预见性往往被 利益集团的强大力量所埋葬。 即使立了法，法律规则的实施往往受到与利益集团有着千丝万缕关系的执法者的选择性或者 漠视性对待，因此，环境法难以全部解决现行的环境问题，不可避免地留下历史债务。 但是如果环境法律规则的设计适当，环境污染和生态破坏的历史债务会得到后续的解决。