论我国的税收立法体制.pdfVIP

导 言 在税收立法过程中，谁有权制定税法，税收立法权如何划分和协 调，将直接关系到国家政治经济体制，关系到中央与地方的关系，关 系到税法的权威性与执行效果。税收立法体制的不足与缺陷是导致目 前财政税收立法中存在诸多问题的根源所在，只有对其加以不断改进 和完善，才能进一步解决税收立法中的问题，从而解决由税收立法所 产生的税法体系的问题，使我国税法的功能和作用得到更好的发挥， 以有效地保障广大人民对公共服务的需要与国家财政收入的实现。而 税收立法权的划分是我国财税学、法学中一直存在却未深入研究的问 题。 我国的税法学研究始于20 世纪80 年代，立法学研究还要稍晚， 将两者结合起来进行系统研究更是进入20 世纪90 年代以后的事了。 纵观目前税法学理论研究成果，可得知，我国已初步构建了一个横向 与纵向关系相结合的税收立法体制。但其中各部分的具体权限分配不 尽合理，存在比例失衡的现象，例如：横向方面，我国行政机关在税 收立法中发挥着重要作用，事实上超越了权力机关，且关于税收授权 立法的规范极不完善；纵向方面，我国 1994 年确立了分税制财政体 制，在中央与地方之间进行了事权与财权的适当划分，但税收立法权 仍集中在中央。目前税收立法体制中存在的诸多问题仍需要我们进行 深入探讨。 1 本文主要分为四大部分：第一部分，税收立法权及其划分的一般 理论；第二部分，我国税收立法体制的现状及存在的问题；第三部分， 税收立法体制的国际比较及其借鉴；第四部分，完善我国税收立法体 制的理论分析及实践构想。 2 第一部分 税收立法权及其划分的一般理论 一、税收立法权的涵义及内容 税收立法权是国家在税收领域所具有的立法权力，是指特定国家机关依法享 有的制定、认可、修改、补充、解释和废止税收法律法规的综合权力体系。 税收立法权是一个历史范畴，不同时代、不同国家的税收立法权是不同的。 1 在当代社会，税收立法权越来越表现出综合性权力的特征。 从税收立法权的级 别和层次上来看，每个国家都有中央税收立法权，也有地方税收立法权，只是中 央税收立法权与地方税收立法权的权限大小有所不同。一般而言，在实行联邦制 的国家，联邦和州分别在自己的权限范围内行使税收立法权，即使在强调中央集 权的国家，其地方议会也拥有有限的地方税收立法权；从税收立法权的类别上看， 有立法机关的税收立法权，也有政府的税收立法权。立法机关作为专门进行立法 活动的机关，自然享有税收立法权，而政府也会由于法律的规定或权力机关的授 权而享有税收立法权。 一般来说，税收立法权的内容具体包括：税法的制定和颁布权；税种的开征 和停征权；制定税法实施细则权；税收法律法规的解释权；税目增减及税率调整 权；税收的加征及减免等多项权力。其中，前两项属于制定税收法律法规的主要 活动，我们把其称为“主立法权”；后四项是在现有税收法律法规基础上开展的 附属立法活动，故称之为“辅立法权”。从中国的情况看，不论是主立法权或辅 立法权，都不是也不可能完全由立法机关来行使，行政机关也有一定的立法权限。 总体而言，主立法权掌握在中央（包括全国人民代表大会及其常务委员会、国务 院）手中，地方（主要是省级人民代表大会及其常务委员会）拥有极其有限的主 立法权；辅立法权也主要掌握在中央（包括国务院和国务院税务主管部门）手中， 地方（主要是省级政府）拥有有限的辅立法权。 二、税收立法权的归属 税收立法权是立法权的重要组成部分，立法权作为国家权力体系中极其重要 的一项权力，其归属问题历来是法学理论中的重要议题。实质上的税收立法权的 归属是指税收立法权由谁拥有，形式上的税收立法权的归属是指税收立法权由谁 来具体行使。通常所讲的享有税收立法权的国家机关，是指从税收立法权形式归 1 刘剑文：《税法学》，人民出版社，2003 年版，第156 页 3 属的意义上来讲的，指实际行使税收立法权的国家机关。2 现代租税概念起源于资产阶级启蒙思想家所创立的社会契约论和天赋人权 论的学说。社会契约论和天赋人权论主张，国家