我国农村公共产品供给分析与模式选择_0.docVIP

我国农村公共产品供给分析与模式选择 一、 农村 公共产品供给的现状 　　在市场 经济 体制下，利益最大化的私人竞争机制占据主导位置，以至于具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提供，只能由各级政府参与进行供给。本文所涉及的农村公共产品，是指在农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性的 社会 产品，这些社会产品会使农村受益，但其中有些社会产品的受益范围又不仅仅局限于农村地区，因而，农村公共产品具有多层次性，它既包括中央政府提供的覆盖到农村的全国性公共产品，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。 　　我国在1978年实行了农村家庭联产承包责任制，这一制度变迁激活了农民的生产积极性，农业生产和农民生活水平有了突飞猛进的提高。但随之而来的是这种分散的组织结构对农村公共产品具有强烈的依赖性。尤其是我国农村的生产力 发展 还处于相对落后的阶段，很大一部分农村仍然是靠天吃饭，公共产品供给显得尤为重要。虽然农村公共产品供给对于农村生产、农民生活乃至国家经济的发展有着重要意义，但我国政府却长期未给予重视，导致现行供给的不规范和整体不足。 　　（一）政府与私人的混合供给 　　按照西方经济学公共产品 理论 ，公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担，中央及各级地方政府从强制性的税收收入中进行预算安排，提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础 教育 、基本医疗防疫系统以及私人因无利而图所不愿提供的一些基础设施建设、环境保护、基础 研究 等公共产品。我国城市的公共产品就是主要由各级政府提供的。但是在农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，尤其是在经济落后地区，受财力限制，许多应由国家提供的公共产品都供给不足，部分公共产品的供给责任落在了村民自治组织（村委会）的头上。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8.32亿元，而集体供给为23.386亿元；在农村中小学的教育经费中，国家财政性教育经费仅占总额的78.38％（1999年数据）（注：数据来源：《 中国 统计年鉴2001》，中国统计出版社，2001年。）。 　　我国有关政策规定，村委会可以向农民收取三项提留，即公积金、公益金和管理费。其中，公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体 企业 等；公益金用于“五保户”供养、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。可见，村委会承担了公共产品供给的部分责任。而且，村民自治组织所承担公共产品供给责任与各级政府也并未划分清楚（黎炳盛，2001），修建村路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品，也需村民委员会提供，常常造成各级政府将供给责任推给村委会，使村委会成为公共产品的供给主体，这也是我国经济不发达的贫困落后地区公共产品供给不足的一个原因。从 法律 角度来看，村委会只是村民的自治性组织，不是政府的行政机关，没有征税权，它对公共产品的供给资金需要向各农户筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资，因而属于私人组织的供给。 　　（二）制度内与制度外的供给相结合 　　改革开放以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，取而代之的是中央向地方的放权让利。但是，中央政府下放了事权，却没有给予地方相应的财权，在规范的转移支付未建立起来的情况下，各级政府为了自求资金平衡，都力求扩大预算外资金和制度外收费，来弥补公共经费的不足。乡镇政府作为最基层的政权机构，其财政更是岌岌可危。一方面，由于我国的分税制具有对乡镇财政剥削的制度缺陷，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和近年来乡镇企业的衰退使地方税收极其有限；另一方面，省级以下的转移支付缺少监督，为保证中心城市建设而牺牲农村已成为普遍现象，乡镇政府取得的转移支付数额很少。公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足，许多贫困地区的乡镇财政甚至无法支付政府工作人员和教师的工资。为了满足地方公共产品供给的需要，又不致给国家造成财政压力，政策规定农民还需缴纳相当于农业税一定比例的乡统筹，以便对乡镇政府的教育、优抚、计划生育、民兵训练和道路 交通 予以支持。即便如此，大多数的乡镇财政仍无法满足公共支出的需要，为了提供最基本的公共产品的供应，只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足，从而增加了农民的负担。 　　（三）供给总体不足 　　我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况。首先，在我国这样一个农业大国，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资的数额始终偏低，1978～1998年，国家的农业基建投资总额仅为994亿元，占同期国民经济各行业基建投资的1