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财政法定实质化及其实现进路 　　摘要： 财政法定包含税收法定与预算法定两大基本原则。形式意义上的财政法定侧重于解决征税权与支出权的形式规范性问题，但是伴随着公共政策观念的变迁尤其是财政干预主义政策的盛行，税收、预算成为实现某种经济社会功能的工具，其固有的控权特性日益被削弱。在此背景下，应当寻求实质意义的财政法定，在具体税制与预算规则之上，通过财政基本法与预算法的功能分离，从财政收支规模、财政收支结构、财政收支平衡方面建构和完善相关制度，从而实现财政法定实质化 关键词：财政法定；形式；实质；财政基本法 中图分类号： DF43 文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.01.03 构成财政法定的两大支撑性原则――预算法定与税收法定，在我国近年来开展的财税法治改革中确立了其基本法律地位。《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，从而在立法层面确立了预算法定的原则地位。《立法法》通过规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，开启了我国税收法定主义的阶段。但是，由预算法定与税收法定所支撑的财政法定原则偏重于形式意义，其关注重心在于政府收支是否具有预算或税种实体法依据，整体秉持的是财政收支规范性控制进路。至于这一收支安排本身是否合理，如支出规模是否过高，支出结构是否存在偏离，支出额度是否有充足的资金来源，支出水平与收入水平能否实现平衡等问题，整体上尚缺乏系统的制度回应。这些问题有赖于通过财政法定的实质化及相关法治保障予以解决，其实现途径是在具体收支规则之外建立更具宏观指导意义的一般规则。目前学界正在讨论制定的财政基本法，其高于具体税收或者预算规则的立法旨意与财政法定的实质化相契合。通过财政基本法的相关制度构建，既有利于解决财政法定实质化的法治保障难题，又为明晰财政基本法的定位、协调财政基本法与现行财税相关立法的关系提供了可行途径 一、财政法定的双重面向：历史嬗变与基本特点 财政法定是建立完善财税法治应当奉行的基本原则，确认、规范并保障这一原则的运行构成了财税法治演进的一条基本主线。财政法定是指“财政领域的基本事项应由立法机关通过法定程序制定的法律加以规定”[1]，它包含预算法定与税收法定两大支撑性原则。13世纪以来，西方国家先后确定了无代表无税收、必须经议会批准才能支出、全部财政收支都必须纳入预算、控制预算执行中的变动、防止支出超过预算总额等基本原则，归结起来即为税收法定与预算法定。在此基础上，经各国宪法、财政法、预算法、税法的确认与完善，财政法定观念得到更广泛普及。早期的财政法定主要体现为其形式意义的面向：首先，征税要素的确定必须具有明确的法律依据；其次，在将汲取的社会资源进行再分配时，必须事先将全部收支纳入预算，确保政府的一切财政行动都是在经议会批准的预算范围内、取得法定预算的授权后进行的；再次，如果事后要调整收支，亦须提请议会批准才能执行新的预算方案，尽量保持预算执行过程与最初批准预算的一致性。形式意?x的财政法定具有以下特点：在控制内容上，尽管要求预算决策全面覆盖财政收支，但实际上预算对收入的控制能力十分有限，规定各项征收要素并由此划定纳税人与国家权力（利）边界的法律是税法，预算法更多是规范财政支出的法律；在控制对象上，财政收支形式控制贯穿于各级政府的财政活动，既涉及国家层面的财政收支，亦涉及地方层面的财政收支；在控制方式上，税收法定与预算法定具有严格要求。行政机关严格按照税法确定的征税要素计征相关税种的应纳税额，同样，预算一经立法机关批准通过就应当严格按照此授权范围执行 然而事实情况是：一方面，西方国家的财政支出规模从原则建立之初不足本国国内生产总值的10%，到20世纪60-80年代已经稳居国内生产总值的30%以上，欧洲国家甚至达到50%-60%的支出水平。出现这种持续高水平支出的重要原因是在社会保护领域，与公民社会权利直接挂钩的教育、卫生、就业、养老保障支出增加。在此背景下，很难仅仅依靠预算授权的形式控制财政支出。另一方面，财政征收规模为适应支出扩张的需要亦呈现显著增长趋势。如经合组织成员国家税收增长幅度与支出增长保持同步，从20世纪70年代平均占国内生产总值29.4%上升到2006年的35.9%[2] 面对财政收支几乎不受控制的增长趋势，西方国家从20世纪70年代开始建立财政收支实质控制制度，不仅要求财政收支活动“于法有据”，而且要求行动依据本身合乎合理正当性标准，确保收支行动的结果真正满足社会公共需要，由此彰显出财政法定的实质化发展倾向。实质意义的财政法定，更加注重财政收支的合理性，其特点为：一是在控制内容上，