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环境与健康问题讨论 ——论中国的集体林权改革 集体林权制度改革是继农村土地联产承包责任制后中国农村经营制度的又一次重大突破，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，是进一步解放和发展农村生产力、发展现代林业、增加农民收入、建设生态文明的科学发展观、党的惠农政策的具体体现。其重大意义表现在：一是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求；二是促进农民就业增收的战略举措；三是建设生态文明的重要内容；四是推进现代林业发展的强大动力。 中国林业建设的改革发展历程 建国初期，通过土地改革农民分得了属于自己的山林。从1954年开始合作化，经过互助团-初级社-高级社-人民公社几次大的变革，到1985年农民的山林统归公社集体所有。此后，在农村“一大二公”的体制下，集体林区私有林几乎被完全取消，集体林实行“两全合一、统一经营”的管理体制。从20世纪80年代以来，围绕如何管好集体林，开创集体林有效经营的新路子，促进集体林业发展，各地一直在进行改革探索。20多年来，主要经历了三个时期： 林业“三定”政治落实时期。1981~1983年，全国实施了“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”为内容的“三定”政策，是的长期受“一大二公”体制约束的林业生产力得到了初步的解放。 完善林业生产责任制探索时期。1987年，中共中央发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》，要求“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分”。例如，四川省、云南省有不少地方山林或由县、乡、村联办林场经营或由集体经营的，没有到户。 深化林业产权制度改革时期。2003年，中央颁发《关于加快林业发展的决定》后，促进了以产权制度为核心的林业各项改革促进了以产权制度为核心的林业各项改革。 眼下的集体林权制度改革是以明晰集体林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。主要包括两层涵义：一是依法实行农村集体林地承包经营制度，确立本集体经济组织的农户作为林地承包经营权人和林木所有权人的主体地位，逐步解决集体林权纠纷、林权流转等存在的历史遗留问题，维护农民和其他林业经营者的合法权益；二是依照我国《物权法》、《农村土地承包法》、《森林法》等法律规定，完善制度建设和深化林业体制机制改革，保障农民和其他林业经营者依法占有、使用、收益、处分林地林木的权利。 明晰集体林地使用权和林木所有权是基础，放活经营权是关键，落实处置权是手段，保障收益权是出发点和落脚点，通常也将明晰集体林地使用权和林木所有权简称为基础改革或主体改革，放活经营权、落实处置权、保障收益权简称为深化改革或配套改革。 林业在社会经济发展中的地位与作用 这次集体林权制度改革的核心是在保持集体林地所有权不变的情况下，确立经营主体，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，建立以家庭承包经营为基础、多种经营方式并存、权责利相统一的经营体制，实现还山于民、还权于民、让广大林农“劳作有其山，经营有其责，务林有其利，致富有其道”。 中国林权制度变迁的过程及改革过程中面临的主要问题 1、确权到户 以确权到户为主要内容的新一轮林权改革，是林业生产关系的一次重大调整。 现有集体林权包括所有权、使用权、收益权、处置权四项内容，是在上世纪80年代的林业“三定政策”（稳定山权林权、划定自留山、落实林业生产责任制）基础上形成的，涉及林地所有权、林木所有权，以及由此派生而来的集体林地承包经营权等。 “集体林权制度远比一般财产权复杂。”中国林业科学院研究员陈幸良认为，林地为集体所有，所有权和经营权分离，而林木处分权又受到森林资源管理制度、林地管理制度等政策性制约，使得“林权关系成为一项政策性束权的集合”——权利主体模糊，权属复杂多变，处分权得不到落实，收益权也易受侵犯。 明晰产权是这一轮林改的核心内容。调研报告主张依照《村民委员会组织法》，由村民民主决策，因地制宜，合理选择改革形式和方式，建立林地有偿使用制度和林权动态管理制度。陈幸良建议通过《物权法》规范林地承包权的法律制度，给予林地承包权完整的法律保护。 　　按照他的构想，林改后，个人对自留山将拥有永久林地使用权，对责任山拥有长期使用权，集体经济组织仅保有名义上的所有权；私有林和物权化的林地承包权受法律保护，权利人可以抵押、担保、转让、继承，自由处置。“国家政策不能规定侵权性的限制性条款，干涉所有者的经营行为。”建议从三个方面完善林业政策法规： 一是制定《森林、林木和林地使用权流转条例》，明确流转的原则、范围、程序、监督、管理等相关规定，促使流转依法健康有序地进行。报告还特别强调，各地流转市场应当由政府主导，由林业主管部门具体指导，做好监管引导工作。 “《森林法》有关流转的条款过于简单，配套法规