城中村市场化运作改造模式下的开发商操作要点.doc

城中村改造半市场化模式下的开发商风险防控 德衡律师集团事务所 吕士威 引言： 2010年5月24日，青岛市委副书记、市长夏耕在农村住房建设与危房改造工作现场会上强调，全市各级各部门要把城中村改造和加快农村住房建设摆在更加突出的位置，确保三年完成城中村改造任务，进一步改善农村人居环境和城乡面貌。城中村改造 以上区市政府就具体项目提出的改造方案包括拆迁安置补偿方案、规划设计方案、劳动保障方案、改造实施方案、土地配置方案等。其中安置补偿方案必须征得被拆迁户绝大多数同意。 以上国土资源部门拟定的《供地方案》除包括土地位置、面积、用途、权属状况、规划条件、供地方式等内容外，一般还包括供地条件、出让附加条件。其中，出让附加条件的内容主要包括：建设和房屋主管部门提出的普通商品住房、经济适用住房的建设标准和销售要求，以及正式供地手续需待项目用地范围内农用地转用、集体土地征收、拆迁补偿安置及原房地产权属证件注销工作完成后再予办理等限制条件（因项目招拍挂时农用地转用、集体土地征收等手续往往还没有办完）。 青岛市在该基本程序下实现半市场化改造，一般采用以下方式：区市政府根据批准的项目改造方案，将拆迁安置作为条件与土地使用权出让捆绑成项目整体进行招拍挂。招拍挂前，开发商与政府下属关联企业或政府指定的企业（该等企业为独立法人主体，但一般会与政府有着一定的关联关系，以下简称“合作企业”）签订联合竞买协议，组成联合体竞买城中村改造项目，但两者通过联合竞买协议进行明确分工：合作企业负责拆迁安置工作，以及拆迁安置用房和村经济发展用房的建设，开发商按照挂牌文件要求支付项目价款、负责商品房开发建设。联合体竞得项目后，为满足拆迁安置需要，开发商应按照挂牌文件要求支付项目价款，合作企业着手实施拆迁、进行安置房建设。拆迁安置完成，且征地、农转用审批已完成的情况下，国土资源部门就商品房用地与开发商签订《土地使用权出让合同》，进入一般建设程序。 可见，青岛市实现半市场化改造模式的实质是由合作企业完成项目土地的一级开发和安置房、经济发展用房的建设，开发商承接二级开发。 三、半市场化改造模式下开发商操作要点提示： 1、开发商垫付资金的风险及防范： 实务操作中，半市场化改造模式下开发商介入的节点往往并非在招拍挂前与合作企业签订联合竞买协议时，而是在区市政府编制改造方案阶段——在该阶段区市政府或村委为了尽快推动拆迁安置工作，使项目尽早符合招拍挂的条件，会要求开发商支付大笔资金“启动项目改造程序”或“用于安置补偿”。开发商若拒绝支付，则该改造项目必然与其无缘，开发商若予以支付，则面临着在项目招拍挂中失利之情况下该款项难以收回的风险。 按照传统的做法，区市政府要求开发商先期垫付资金的，一般会安排街道办事处或其他下属部门与开发商签订《土地使用权出让合同》（或其他名目的合同），由开发商支付一定数额的保证金担保其在该项目土地满足一定规划条件的情况下参加项目竞买，若不参与竞买，则没收该保证金，若政府在一定时间内未组织该项目招拍挂或规划条件与本合同约定不符，则无息退还该保证金。 村委要求开发商先期垫付资金的，一般会与开发商签订《合作开发协议》（或其他名目的合同），内容多为：双方合作完成该城中村改造项目，其中安置用房建设资金由双方按约定比例分担，开发商应承担的资金到位后，村委实施拆迁安置，将净地交开发商开发建设，将来双方按照约定比例分配城中村改造项目的开发利润。 开发商向区市政府或其下属部门或村委按照诸如前述方式支付款项，其实质均为垫付拆迁安置费用。但前述方式均存在合同无效的可能（需根据合同主体、内容等进行分析评判），且开发商投入的资金亦面临难以收回的风险。 鉴于此，建议开发商采取适当、简易、安全的方式垫付款项（比如借款方式），签订合同时由土地使用权出让方（区市政府）作为一方当事人在合同中承诺将来项目招拍挂时，把偿还开发商借款及利息作为竞买条件之一，以确保开发商投入的资金能够安全回收。 2、联合竞买协议应注意的问题： 开发商与合作企业就联合竞买城中村改造项目签订联合竞买协议时，应当重点注意以下问题： 组成联合体竞买的情况下，联合体成员应当连带对项目挂牌主体承担责任，若无特别约定，开发商有为合作企业的违约行为买单的风险。因此，应当在联合竞买协议中明确约定在竞买过程中及竞得后各自的分工和职责范围，并约定任何一方未按挂牌文件要求履行职责的，该方应当独立承担责任，因其违约导致另一方承担连带责任的，该方应当偿付另一方承担的责任，并赔偿给另一方造成的全部损失。当然，此等约定未必能够对抗挂牌人（能否对抗需结合挂牌文件具体分析），但至少能起到在联合体之间划分责任的作用。 城中村改造项目因项目庞大、业态多样，因此在规划时不可能将安置房和经济发展用房的用地与商品房用地截然分开，往往存在商品房用地范围内规划有经济发展用