我国土地政策和管理中存在的问题及其生态影响.pdfVIP

中 国 地 理 学 会 自然地理学与生态建设 气象出版社 0206年 7月 自然 地理专业委员会 我国土地政策和管理中存在的 问题及其生态影响 吕昌河 《中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101) 自1949年新中国成立以来，我国颁布了有关土地管理的一系列的法律和法规，包括 《土地 改革法》、土《地管理法》、农《村土地承包法》、《城市房地产管理法》，以及 《水土保持法》、《森林 法》、《草原法》、《农业法》等法律;《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、耕《地占用税暂 行条例》、《基本农田保护条例》、《退耕还林条例》等条例浑土地复垦规定》、《闲置土地处置办 法》等规章。这些法律、法规和土地管理条例，构成了我国土地所有制和土地使用制度以及土 地管理的法律基础。这些法律法规的实施对我国的土地利用和生态产生了深刻的影响。 1农地产权和使用制度 农用土地产权制度的变化对我国的土地利用和管理产生了深刻的影响。上世纪05年代 初期的土地改革和农村土地农民私有制的建立，使全国3亿多无地或少地农民获得了7亿多 亩耕地，实现了土地所有权、使用权和产品占有权的三权合一，极大的调动了农民的生产积极 性，推动了我国农业生产和国民经济的快速恢复，是建国后我国农村经济出现的第一个 “黄金 时期’1，[〕。之后，农民所有的土地以及土地使用权逐渐被收归集体，土地由集体统一经营，农民 完全失去了对土地的自主经营权，挫伤了农民的生产积极性，使我国农业生产和农村经济出现 了长时间的停滞。同时，受极左思潮的影响，过分强调人民公社的 “一大二公”、“人定胜天”和 “以粮为纲”，导致了大规模的盲目耕垦和对环境的巨大破坏。如02世纪05一07年代，西北地 区曾发生三次大规模的毁林垦荒，破坏了02万hm“的森林和超过607万h耐 的草地旧，其中 很大部分为不适宜耕种的边际土地，种植一两年后即撂荒废弃、退化。在内蒙古，1958一1973 年曾发生两次大规模开荒，造成103多万h耐土地荒漠化闭。 1978年的农村改革后，我国相继出台了一系列的法规和政策，包括 《土地管理法》、《农村 土地承包法》，以及 《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《农业法》等法律，和 《基本农田保护条 例》、《退耕还林条例》等法规，农民获得了土地的使用权和自主经营权，水土保持和耕地保护等 也正式以法律的形式得到确认，滥垦和破坏植被的现象得到一定程度的遏制，农业生产得到了 迅速恢复和发展，土地生产率得到极大的提高，粮食生产出现了连续多年的增长，实现了我国 粮食的基本自给。 但是，现行的农用土地的使用制度和管理上存在的弊端，也对农业土地的利用产生了很大 基金项目:国家自然科学基金项目(4o5o1。。)5. 270 的负面影响。如土地使用权的频繁变动制约了农民对土地的投人，导致了土地质量的下降甚 至退化;土地地块分割，影响了土地的利用效率和规模化经营。在我国广大的牧区，草地使用 权改革滞后，草场使用权还未真正、全面落实到户，是 目前草地普遍超载，以及滥樵、滥挖现象 的重要原因。据农业部资料，我国北方地区草原超载63.1%;宁夏 目前天然草场的放牧强度 超过合理载畜量的05%。我国西部牧区估计有超过 03%的沙漠化土地是由于植被樵采造成 的。据统计团，内蒙古和宁夏自上世纪80年代以来，因滥挖甘草和发菜，分别导致40万h耐 和05万h耐 的草原沙化。 因土地使用制度和管理上的缺陷以及人口压力，导致耕地的过度扩张、超载放牧、过量灌溉、 森林砍伐、薪柴和中草药采集等不合理的土地利用方式，已使我国西部地区面临严重的生态危 机。据农业部的资料，目前90肠的可利用草地存在不同程度的退化;上世纪90年代中，西北地区 有4000万1川12的草地出现沙化，其中每年有65~07万 卜mZ的草地因退化和沙化，成为荒漠，仅 内蒙古和新疆在60年代初到90年代初草地面积就减少了2o00万}In12闭;据卫星遥感调查，1983 年，内蒙古的退化草场面积为2313.7万 卜耐 ，其中严重退化面积nsl 4万hn12，分别占可利用草 地面积的35.6写与 19.7%，而到1995年，退化草地面积已发展到3896 9万h耐 ，前后21年增加 了1376.2万h澎 ;青海省退化草场面积达 1067万hlr21，其中540万