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现代农业与农作制度建设 步完善我国生态补偿机制的思考 成升魁 谢高地 (中国科学院地理科学与资源研究所，北京，100101) 改革开放以来，中国经济保持了20多年的快速发展，GDP年均增长近10%。目前，按汇率法 计算，中国GDP总量位居世界第6位;按购买力平价法计算，中国位居世界第2位，仅次于美国。 128 但是，由于长期偏重经济发展而忽视生态建设，近些年来中国生态环境问题日渐突出，主要表现在: 水土流失加剧、荒漠化快速发展、地下水位下降、湖泊面积缩小、水体污染加重等等。这些生态环境 问题导致了一系列的生态灾难，其中较为突出的就是1998年长江流域的特大洪水和2000年春季 北方地区的沙尘暴。另外，我国1996-1999年粮食产量连续4年获得丰收，库存爆满，粮价低迷。 在这一大背景下，中国启动了以退耕还林还草、天然林保护等为主的生态补偿政策。 1 我国生态补偿存在的问题 1.1 生态补偿资金不足 生态环境建设作为一项社会公益事业，难以给投资者带来高额的、直接的经济回报，因而很难 吸引社会资本投资。并且，由于项目周期长，直接经济效益低，金融机构也不愿意提供生态环境建 设方面的融资，因此在投人上，各级财政资金就是主要的。可是，目前西部等生态补偿地区普遍财 政紧张，连经济建设方面的资金投人都显得力不从心，哪里有资金搞生态环境建设，更何况生态环 境建设需要的资金量很大。 从中央财政对西部发展的援助能力来看，目前我国政府所掌握的经济资源在全社会中的份额 低，财政收人占GDP的比重仅14%左右(国际上发展中国家一般在3000^40%之间，发达国家一 般在40%^-50%以上)，我国中央财政收人占整个财政收入的比重也不足50%(国际上这一比例一 般都在70%以上)。由于财政收人的两个比重偏低，我国中央财政转移支付占中央财政收入的比 例仅3%左右，国家预算内投资在社会总投资中所占比重仅为5%-6%，中央财政对西部的援助能 力十分有限。因此，如何积极有效地筹集生态环境建设的资金是我国生态补偿政策的核心问题。 1.2 生态补偿的手段单一 从国际上的情况看，生态补偿可以采取如下的途径和手段:①生态补偿费与生态补偿税。从 一般意义上说，税和费都是政府取得财政收人的形式。税收是政府为了实现其职能的需要，凭借政 治权力，按照一定的标准强制无偿地取得财政收人的一种形式，具有强制性、无偿性、固定性特征。 ②生态补偿保证金制度。1979年，美国国会通过了《露天矿矿区土地管理及复垦条例》(SM- CRA)。根据该法，任何一个企业进行露天矿的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证，矿区开 采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦;采矿企业每采 掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于SMCRA实施前老矿区土地的恢 复和复垦。英国、德国等欧盟国家也都作了类似的规定。③财政补贴制度。根据国际的经验，这 ① 基金项目:国家“十五，，科技攻关计划项目“区域农业协调亨杂续发展重大战略问题研究(2004BA508t320)资助。 进一步完善我国生态补偿机制的思考 种形式的补贴经常应用在能源部门。其做法是对使用矿物燃料的企业征收较高税收，用这部分收 人来补贴不使用矿物燃料的企业。④优惠信贷。小额贷款是以低息贷款的形式向有利生态环境 的行为和活动提供一定的启动资金，鼓励当地人从事该行为和活动。同时，贷款又可以刺激借贷人 有效地使用贷款，提高行为的生态效率。⑤市场交易体系。排污许可证交易市场、资源配额交易 市场以及责任保险市场等是科“斯手段”在实践中的主要应用。⑥ 国内外基金。捐款是国际环境 非政府机构经常使用的补偿手段。一般是一个人或机构通过非政府机构用捐款的形式购买生物多 样性或湿地环境，是不需要偿还的。由于这种形式的资金是有限的，因此更