论我国税务行政复议制度之创新(P10).docVIP

论我国税务行政复议制度之创新 税务行政复议既是维护税务行政管理相对人合法权益的救济制度，又是税务机关内部实施层级监督和纠错的重要渠道。实践中，税务行政复议确实发挥着上述两方面的重要作用。然而，由于制度层面的原因，税务行政复议作为纳税人权利保障制度和解决税务行政争议功能的发挥受到一定的限制，纠错功能也没有得到应有的重视，税务行政复议过程体现出浓厚的行政化，随意化特征，独立性和公正性受到质疑。? 　　一、现行税务行政复议制度存在的问题及成因 　　我国现行税务行政复议制度存在的问题是多方面的，既存在体制因素导致的制度建设缺失问题，又存在实践中制度执行不到位的问题，集中表现为以下几个方面： 　　(一)制度缺失 　　所谓税务行政复议制度缺失是指在整个税务行政复议程序中，在某些特定的环节该建立的制度没有建立，缺少应有的操作规范。 　　第一，案件办理程序严重缺失，税务行政复议人员职责不明，办案手段缺失。对于部分复杂的案件，复议人员是否有现场调查的权力？申请人是否享有和税务行政处罚环节同等的陈述权、申辩权，这些权利该通过何种方式实现？ 　　第二，举证和补正制度缺失。税务行政复议过程中，举证责任到底该如何分配，举证的范围该如何划？申请人和被申请人双方在什么情况下进行证据补正才是合法的？补充的证据具有何种效力？ 　　(二)制度不规范、不健全?? 　　在整个税务行政复议过程中，某些特定环节的制度已经建立，但是这些制度的具体条款或存在缺失，或存在不规范，从而不能很好地解决本环节所面临的制度需求，操作规范不完整。税务行政复议委员会会议制度的不规范就是一个例子，虽然几乎所有的单位都建立了相应的会议制度，但是执行中仍然存在诸多问题有待进一步规范和明确。比如，规范的会议程序到底有哪些？被申请人能否参加复议委员会会议？来自被申请人的复议委员会会议代表是否应该执行回避制度?这些未明确的问题影响了公正合理的复议决定的达成。 　　(三)手段单一、审查力度弱 　　税务行政复议从性质上来说是一种准司法程序，不仅要对被申请复议的具体行政行为进行合法性审查，同时，还要进行合理性审查，这个要求比司法程序仅对合法性进行审查(结果显失公正的除外)的审查任务要重。因此，完成这些职责必须要有强有力的审查手段做支持。但是，目前税务机关在处理涉税复议案件时，存在一种倾向，就是坚持书面审查原则，排斥很多司法程序中常用手段的运用，如听证、质证、现场调查、合议，等等。从而削弱了对案件事实的调查力度，成为妨碍税务行政复议全面审查、公正裁决的主要障碍，从一定意义上来讲也背离了“以法律为准绳、事实为依据”的行政复议基本原则，而且书面审查剥夺了申请人的参与权和知情权，为暗箱操作提供了可能。? 　　(四)独立性不够 　　按照《行政复议法》的规定，我国各级税务机关的法制工作机构负责税务行政复议工作，虽然税务机关的法制工作机构不同于税务机关的其他执法机构，较之其他业务部门和内设机构而言相对独立，税务行政复议人员作为复议案件审查者的身份超脱于审查对象之外，体现了复议审查中的超然和公正。然而，从行政机构上看，其组织关系与其他内设机构并无二致，因而在案件的具体承办当中，难免受制于内部行政关系的先天性制约而导致偏私行为的发生，复议活动实际上无法独立进行。实践中，独立性不够的表现主要有三种：第一，复议案件审查人员与被审查机关之间频繁交流案情，研究应对之策，而对申请人，则以保密为由，阻止其行使法定的案卷查阅权、陈请权。第二，被申请的税务机关对被判定撤消或改变的原税务行政处理或处罚决定不接受，对行政复议人员不理解。第三，不用准司法程序办理案件，而是采用层层请示和审批的行政办文方式办理案件。 总的来说，上述问题的成因主要来自两个方面：一是因为税收实践活动滞后于相关的法律要求。实践中，人们对法律条文涵义的认识有一个过程，执法部门对法律的运用往往滞后于法律本身的要求，表现出一定的缺失和差距。二是正好反过来立法活动滞后于当今的实践，包括部分《行政复议法》以及税务行政复议条例在内的行政复议法律规范，已经无法适应新时期的实践要求．这也是造成复议制度缺陷的重要原因。? 　　二、税务行政复议制度改革和创新的目标? 　　我国现行税务行政复议制度存在的问题客观上要求立法者和执法者对其进行适时的改革和创新。笔者认为，相关改革和创新应该确立下列目标：? 　　(一)公平和效率兼顾? 　　公平和效率兼顾的根本就是要求税务行政复议制度在公平的基础上追求行政效率，在效率的框架下追求最大程度的公平，而决不能牺牲公平追求效率。　　 　　(二)纠正错误和化解矛盾兼顾 　　税务行政复议是税务机关内部纠正错误的一个重要途径．实践中往往把这种纠正错误的重点放在具体税务行政行为的合法性的判断上。然而，对具体税务行政行为的合理性审查，则往往被忽视