规则与官(定稿).doc

规则的官僚与官僚的规则 ——追求重要性的背离 刘圣中 颜玲 李剑 （南昌大学行政管理学系，江西 南昌 330047；南昌工程学院 人文系，江西 南昌 330029） 【摘要】理性官僚制追求制度理性，用制度来规束官僚的行为，保证官僚行为的程序性、合理性与合法性，使得官僚成为“规则的官僚”。但是官僚制规则并不能完全规束官僚行为，实践中官僚常常主观地不遵照规则的约定，而是对其有所突破和改变，甚至违背官僚规则。这样就将规则变成“官僚的规则”。所以，在官僚执行规则的过程中容易产生这种背离现象。背离的原因就是官僚对心理重要性的渴求以及重要性的丧失，官僚在重要性得不到回应的时候就容易逆规则行事。而要改变这种背离现象就必须让重要性回归到官僚的心中。 【关键词】规则的官僚 官僚的规则 重要性 从马克斯·韦伯以来，理论家和实践家们都自觉或不自觉地按照理性官僚制模型来规范现实的政府组织形式。然而，现实却让他们非常失望，总是不合作地创造出与这些理想家们的想法相冲突的模式。在大量新闻媒体发布的信息中，对官僚制和官僚行为的批评声音不绝于耳，一些带有明显贬义的词语被外加在官僚制之上，最严厉的莫过于：官僚主义、无责任感、效率低下、资源浪费、呆板窒息的文化氛围等。一谈到技术官僚，人们就自然会想到那些无所事事，但是架子十足、拿腔作调、冷漠僵化的政府工作人员。那么，究竟为什么会出现这些现象，难道这是韦伯模型的必然产品吗？或者是组织所挑选的官僚们原来就道德低下吗？这种回答显然不能让人满意。实际上我们发现，在官僚制规则和官僚行为之间有一种特殊的力量在影响着二者的协调，这种力量是在心理层面的，它就是官僚们对重要性的追求。 一、规则的官僚与官僚的规则：背离现象 官僚制的产生是人类理性思维在社会组织政治中运用的结果，也是在社会复杂化和巨型化趋势下寻找可行组织方案的现实力量要求的产物。人们希望建立高度形式化的正式的制度体系来规范和明确政府机构行为方式，保证组织目标在政治代表选择之后能够通过负责的行政机构完整而有效的贯彻执行。人们认为，这种通过制度确定的体系可以稳定、富有预期、可控制地执行政治机构的决定，官僚机构因此成为人们值得信赖的、可以托付社会责任的公共部门。 官僚机构的核心成分就是高度形式化的制度规则。制度规则是组织成熟化、理性化和确定化的标志。正是通过体系化的制度规定，个别官僚的行为得到了规范，组织目标被严格细致地渗入到官僚行为中。制度是组织成员保持目标一致、行为一致和同质文化的基础。社会学制度主义对组织制度作了非常精确的分析，他们将制度理解为一种理性神话。“现代社会，神话创造正式组织结构有两个关键的特征。首先，他们被理性化，非人性化的描述将不同的社会目标确认为技术的目标，按照类似规则的方法来区分理性化的追求技术目标的适当方式。其次，他们高度的制度化了，因此在一些方式上超越了任何个人参与或者组织的判断。”[1](41)这些新制度主义者的分析概括出了组织结构中个人被制度预设的角色和地位，制度在组织结构和内部行为方面的型构和约束功能，个人从属于制度轨迹，按照制度规定，个人成为了组织的一员，个人被组织化。在官僚机构中，作为组织成员的官僚被官僚制度纳入到理性的程序中，因此，官僚可以称作是“规则的官僚”。 官僚规则对官僚的规束功能是全方位的，按照理性预设的模型力图使每个官僚都严格规范各自的行为，从而保持组织的一致化和目标的权威性。美国著名组织社会学家古德纳（Alvin W. Gouldner）在他的名著《工业官僚制的模式》中对这一问题作了很深入的研究。他指出官僚制规则对官僚行为规制的功能包括六个方面，它们是：1、详细分解的功能，规则可以细分工人的任务，另一方面还可以建构和区分工人与管理者的关系；2、甄别是非的功能，一方面规则非人格化地支持监控者的权威合法性，另一方面又帮助被监控者对抗违反基本法则的监控行为；3、远程控制的功能，规则的公共特征使偏离轨道者可以被外部组织检测到，规则扩大了组织领导信息渠道的开放性，反过来保持了他们在管理线上的高层地位；4、惩罚性立法功能，官僚规则使惩罚运用合法化，因为规则在预期前已经规定，所以他们包括了对那种将引起惩罚的行为的警告；5、灵活控制的功能，正式官僚规则作为一种控制工具不仅因为他们提供了惩罚的立法框架，还因为他们建立了可能被不用的惩罚，规则因为创造了一些可用可不用的东西而变得很有价值；6、保持冷漠的功能（The Apathy-Preserving Function），规则规定了工人的行为，工人只要顺从规则，就可以不太关心工作的其他方面，规则对调整工人态度作用不大[2](164)。古德纳的分析尽管是针对工业官僚制的，但是同样可以引入到公共官僚制的观察中来。他的总结基本上包括了官僚制度中“规则的官僚”所享受的个人权责的范围、行为可控性的距离、