不服复议前置中复议机关不予受理决定的起诉对象.docVIP

不服复议前置案件复议机关不予受理决定的起诉对象 法律、法规规定须复议前置，但复议机关决定不予受理的，当事人对起诉对象无选择权，只能起诉复议机关的不予受理决定，不能起诉原具体行政行为。 根据行政诉讼法第三十七条的规定，法律、法规规定应当先申请复议的，必须先行经过行政复议。然而，在复议前置条件下，因出现法定事由，复议机关决定不受理当事人的复议申请，是否视为经过了行政复议程序，行政相对人的起诉对象是什么，能否直接对原具体行政行为提起诉讼，却是一个有争议的问题。有的人认为，不能视为经过了行政复议程序，若当事人不服向法院起诉，只能起诉复议机关不予受理的决定；①有的法官则认为，“法律、法规规定应当先申请复议的，必须先行经过申请行政复议，而后由当事人根据复议机关的行政行为结果，有权选择或者对改变原具体行政行为的复议行为，或者对复议机关作出的不予受理复议申请决定的行为，或者对受理后在复议期间不作答复的不行为行为，或者对原具体行政行为提起行政诉讼。 ”“法律、法规规定的行政复议前置程序，仅仅是在程序上要求提起行政诉讼之前先行申请行政复议，穷尽行政救济方式，只要提出了复议的申请，即满足了上述规定中的程序条件。（因为）法律及相关司法解释并没有对此作出必须先行经过行政复议实体审查的强制性规定。至于复议机关是否受理复议申请或者是否作出复议决定，不影响复议申请人不服原具体行政行为而提起诉讼。”② 笔者认为，无论从制度目的、立法规定还是法理原则看，须复议前置但复议机关决定不予受理的，当事人对起诉对象无选择权，只能起诉复议机关的不予受理决定，不能起诉原具体行政行为。主要理由是： 第一，符合设置行政复议前置程序的目的。 我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外。根据行政诉讼法第三十七条和行政复议法第十六条的规定，复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。学术界有人对行政复议前置程序的价值提出质疑，认为行政复议前置程序不仅侵害行政相对人的诉愿自由，行政机关本身所存在的上下级行政隶属关系也可能影响行政复议案件审理结果的公正性，无形中增加了行政相对人在时间和精力上的投入，不利于纠纷的迅速解决。③这种观点值得商榷。适用行政复议前置的可诉行政行为，大多专业性强、涉及面广，需要专门的管理知识和丰富的实践经验，行政机关(通常是上级行政机关)所特有的信息便利、专业优势为其迅速化解行政争议提供了可能。而且行政诉讼法第五十四条规定，人民法院判决行政案件时仅能予以撤销、部分撤销或责令重新作出具体行政行为，只有行政处罚显示公正的才可以变更。对特定类型的行政行为确立行政复议前置原则，由复议机关从行政行为合法性和合理性两个方面对其进行审查，便于查明事实，分清是非，快速、便捷、彻底地解决纠纷，减少了当事人的诉累，提高行政效率，维护社会稳定。 可见，法律、法规规定某些行为必须先经过行政复议前置，意味着法律、法规授权复议机关须对该行政行为的合法性和合理性先予审查，并作出公正的决断；意味着法律、法规对此作出了必须先行经过行政复议实体审查的强制性规定。这其实也是德、日等有复议前置制度的国家的普遍观点和做法。④行政复议机关作出不予受理的决定，意味着原具体行政行为尚未经过复议机关的合法性和合理性审查，没有达到复议前置的目的，所以不能将此种情况当作已经经过了行政复议程序看待。 第二，符合现行法律及司法解释的规定。 行政复议法第十九条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起 15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”该规定的司法救济程序是专为行政复议前置的情况设置的。从逻辑上看，此条中 “依法向人民法院提起行政诉讼 ”的对象，应是 “行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的 ”的行为，而不是原具体行政行为。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第33条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。该规定的司法救济程序也是专为行政复议前置的情况设置的。从上述条文的逻辑看，此条中 “公民、法人或者其他组织不服 ”而起诉的对象，应是 “复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的”行为，不是原具体行政行为。 结合行政