日本公务员人事管理的制度与运作.PDFVIP

《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007 年 日本公务员人事管理的制度与运作 毛桂荣 [内容提要] 本文探讨战后日本公务员人事管理的制度和运作。本文分析在职位分类制 度未能实施的情况下，日本公务员人事管理的制度性以及非制度性运作的惯例和现状。 同时，本文介绍了近几年公务员改革的进程，并指出人事管理运作的改革涉及公务员制 度的整体架构问题。 本文的主题是探讨日本公务员的人事管理制度及其运作。在制度上，日本公务员人 事管理的基本框架是职位分类制，但是，事实上职位分类制未能在日本实施。本文首先 介绍日本公务员制的形成，然后分析相关人事管理的制度架构，在此基础上分析其人事 管理的方法和具体运作，包括人事管理的惯例、非制度性规范。最后，本文将介绍近几 年日本公务员制改革的进程，并指出人事管理运作的改革涉及公务员制度的整体架构问 题。 1．日本公务员制度的形成 日本公务员制度的形成可以追溯到明治时代。大约在1890年前后日本开始形成 以公开竞争考试为主的官僚任用制度。考试科目是以法律知识为主，通过高级公务员考 试的大多是帝国大学法学部的毕业生。二战后，日本根据新宪法以及国家公务员法形成 了战后公务员制度的基本框架，但是在很多方面延续了战前的特征。战后中央公务员与 地方公务员是分开的，这里论述和探讨的对象是中央公务员。 战后，在制度形成过程中的一些冲突显示出日本公务员制度的问题之所在。具体地 说，以胡佛团长为首的 “美国对日人事顾问团”于 1946年 11月来到日本从事公务员制 度的建设。这位胡佛是美国胡佛总统的外孙，北美联合人事委员会委员长。美军的日本 占领的初期政策中原先没有这个的计划。这是因为大藏省在财政危机的状况下，困惑于 公务员的工资发放问题，要求美国派遣职位分类制的专家来日本指导。美国顺水推舟派 遣顾问团来到日本，从事日本官僚制的改革。顾问团除了制定公务员法之外，还促成日 本制定了国家行政组织法等。通过制定国家行政组织法，日本引进了 “行政组织”这一 新的概念，这是与成为常识的行政官厅理论中的 “行政厅”概念相异的。这一变更引起 了许多争论，但是这两个概念的并存状态延续至今（毛，1997）。 1947年胡佛顾问团向当时的社会党政权片山内阁提出公务员制度的纲要，并要 求日本政府基于这个纲要制定国家公务员法。此后，顾问团团长胡佛临时回国休假，片 山内阁在这期间，对顾问团的纲要加以修改形成法案，并使之通过国会。片山内阁在如 本下所说的 3 个方面对人事顾问团的纲要进行了修改，休假后回到日本的胡佛对片山内 阁的修改工作非常不满，立即着手修改国会刚刚通过的公务员法。1948 年 11 月，依胡 佛顾问团要求日本国会通过公务员法的修正法案，并立即付诸实施。 修改后的公务员法，回到了胡佛顾问团原初的设想，要点有以下三点，这三点 正是片山内阁想要修正的要点。第 1点是把中央人事行政机关改为独立性很强的人事院。 其独立性的指向可以见于其英文名 National Personnel Authority （NPA），Authority 这样的组织名称在美国常见，法案形成过程中这个英文翻译成为“院”。在日本除众参两 院，会计检查院之外，几乎没有这类称为“院”的机构，可见用心良苦。对人事院的授 权主要有规则制定权（根国家公务员法和其他个别法的授权制定规则，现共有 19个系列 的规则），人事院指令（为实施国家公务员法所必要的命令制定权）；第 2 点修正是关于 各省事务次官的职位，在法律修改后这个职位规定改为一般职，从政治任用的对象中排 除出去了。其结果是公务员的政治任命大受限制。第3 点是把一般职务的公务员从劳动 ３法（劳动组合（工会）法、劳动关系调整法、劳动基准法）和最低工资法的适用对象 中排除，大幅度限制公务员的劳动基本权 （辻，1991；西尾，2001；早川，1997）。 1948 年至今，日本公务员法进行了 50 多次修改，但是日本公务员制度的基本 框架没有改变。其中，上述所讲的 3 个问题都是战后日本公务员制度改革讨论中常常提 起的中心问题。首先，人事院的独立性问题，在很长一段时间是人事行政机构改革讨论 的焦点。改人事院为人事委员会，削减人事院权责的提案曾经几度提交国会，未能成功。 1965年因国际劳工组织（ILO）87 号条约的批准日本设