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宪法第10条与土地征收的相关问题 法理学 陈帅师 MG1505001 一、宪法第十条的内容 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。 二、宪法第十条的特点 1、首次确定了城市土地国有制。在1982年《宪法》修改之前，尽管经历了多次土地国有化的运动，“文革”时期还出现了城市土地彻底国有化的政策性文件，但至少在宪法和法律上都未否认非国有土地的存在，城市土地也一直是多种所有制并存。 参见杨俊峰:《我国城市土地国有制的演进与由来》,《甘肃行政学院学报》2011年第1期 1982年修改的《宪法》第10条第1款首次明确规定：“城市的土地属于国家所有”。 参见宵蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第43页。 当初，制定这一条款的理由被认为是为了统一城市地产税和房产税，以及解决城市发展中的地价逐步上涨问题。现在看来,该条款带有比较明显的计划经济和教条主义的色彩，因此,《宪法》第10条不仅无偿剥夺了城市居民的土地私有权，也为后来城市房屋强制性拆迁提供了便利条件。 2、1982年修改的《宪法》第10条第2款首次确认了农村土地的集体所有制，即:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。在宪法起草时曾有少数人提出意见，为了便于征用土地用于经济建设和国防建设，应当规定农村土地一律归国家所有。由于考虑到收归国有不仅会对农民心理造成极大的影响，而且并不能解决实际问题，因此，这一意见没有被宪法修改委员会所采纳。 参见宵蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第43页。 ，后来全国农村实行包产到户，包产到户就是将农村土地归还给农民个人使用，这为农民脱贫起了重要作用并使农村重新有了活力。然而，20世纪90年代以后各级政府征收农地等于又把土地从农民手里收归国有，而失地农民并没有在城镇化过程中受益。至少可以说，全国人大在修改《宪法》第10条时没有充分考虑到农民的意愿和由包产到户而引起的改革大势，因而具有“扬公抑私”特色。 3、首次确定农村集体土地是土地征收的唯一客体。1982年《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这里,《宪法》既没有使用“征收”用语也没有规定给予补偿。2004年《宪法修正案》第20条将1982年《宪法》第10条第3款修改为:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”修正后的《宪法》第10条第3款除了增加了“给予补偿”外，更值得注意的是使用了 “征收”或者“征用”两个不同的用语。征收主要是所有权的改变,征用只是使用权的改变”;“从实际内容看,土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形,实质上是征收;又规定了临时用地的情形，实质上是征用。” 按照这一解释，土地征收的对象只能是农村集体土地的所有权,而不包括国有土地的使用权。 二、关于土地征收的宪法困境 主体困境：《宪法》第10条第3款明确规定征收主体是“国家”。现行《宪法》第2条第2款规定:“行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。显然，按照《宪法》的上述规定，土地征收的权力应当属于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。然而，由全国人大常委会制定的《土地管理法》规定：根据土地的性质和面积,土地征收权分别由国务院以及省、自治区、直辖市人民政府行使。 1998年和2004年修订的《土地管理法》第45条规定:“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的，耕地超过35公顷的;(三)其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。 在实践中，由国务院直接实施的农村土地征收行为很少，大多数情况下农地征收的主体是各级地政府。虽然《土地管理法》规定征收基本农田或超过一定面积的农村土地要由国务院批准，但地方各级政府经常化整为零以及变更土地属性进行申报。 参见季金华、徐骏:《土地征收法律问題研究》,山东人民出版社2011年版,第213页。 可以断定，在绝大多数情况下中国农地征收的主体都不符合现行《宪法》上的规定。 用途困境：征收用途的困境。现行《宪法》第10条第3款对土地征收以及第13条对公民私人财产征收都限定为“公共利益的需要”，但没有界定什么是“公共利益”。其他相关法律如《土地管