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加强信访及行政复议衔接互动〔摘要〕 信访与行政复议的有效衔接和互动是减轻信访压力，将信访纳入法治化轨道的基本思路。当前，信访与行政复议的衔接互动存在诸多问题：信访制度的功能定位不清，二者衔接互动的标准不明确，衔接互动的方式不合理。加强我国信访与行政复议的衔接互动，应准确定位信访制度，明确衔接互动的标准，建立衔接互动的工作机制 〔关键词〕 信访，行政复议，权利救济，具体行政行为，抽象行政行为 〔中图分类号〕D922.112 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）06-0137-04 一、问题的提出 通过信访解决纠纷是公民行使自己的基本权利，权利的合法行使是法治的基本特征，也是法治的价值所在。但与之形成悖论的是，这种基本权利的行使却导致非法治化的结果，典型表现是信访可以轻易否定通过正常司法程序形成的裁决，这导致司法公信力下降和社会上的大量纠纷转而通过信访加以解决。一个社会中大量纠纷通过信访而不是司法解决，或者说人们普遍认为信访比司法解决纠纷的效率更高、可信度更大，这并非是法治所追求的结果，甚至说是法治的失败 这种悖论的解决之道大体上可以分为两种思路：一是完善制度，二是取消信访。制度的完善在法律层面大体可以分为两条线索：一是确实树立司法公信力，把纠纷引导到司法渠道；二是完善信访与行政复议的衔接机制，处理好信访与行政复议等救济途径的关系。这两条线索各有其价值，也正因为此，《国务院关于加强法治政府建设的意见》将“完善行政复议与信访的衔接机制”作为建设法治政府、依法化解社会矛盾纠纷的重要内容之一 行政复议和信访间的有效衔接互动，既可以减轻信访的压力，也有利于把信访工作纳入法治化轨道，提高全社会的法律意识。我国行政复议法第6条列举性地规定了11类具体行政行为作为行政复议的受案范围，信访条例第2条把信访受理事项范围界定得更为宽泛，除法定排除事项外，不论是何种类型的职务行为，都属于信访受理事项范围。尽管二者范围不同，但也存在一定的衔接和交叉。信访条例第14条第2款规定了信访受理事项的排除范围，即“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该款所排除的事项是一种投诉请求，而不是建议或意见，并且这种投诉请求依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决。就信访和行政复议间关系而言，根据本款规定，凡依法属于应当通过行政复议途径可以解决的投诉请求，不属于信访受理事项范围 信访与行政复议衔接互动的核心问题是如何处理同时属于行政复议范围的信访事项。换言之，当某一事项既属于信访受理范围又属于行政复议受理范围时，信访工作机构应该如何处理？根据信访条例第14条第2款的规定可知，信访工作机构不应当受理依法应当通过行政复议途径解决的投诉请求。也就是说，判断信访转行政复议的标准在于行政复议法规定的行政复议受理事项范围。凡属于行政复议受理事项的范围不能径行提起信访请求，必须现行提起行政复议。正如有学者所言，“在行政系统内部不得以信访取代相对人应通过复议获得的救济，复议的作用应当是基础性的，而信访所应发挥的只是在无法启动行政复议之后的拾遗补缺的作用。” 〔1 〕 尽管规定是比较明确的，但信访与行政复议的衔接仍然存在不少值得探讨的问题。较为典型的问题有两个：第一个问题是信访机构不受理信访请求能否提起行政复议。这个问题应当回归到信访机构的定位。根据信访条例的规定，我国的信访机构是县级以上人民政府设置的工作机构，履行与信访有关的工作职责，包括受理、交办、转送信访人提出的信访事项，承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项等。信访机构不受理信访请求属于行政不作为，如果信访机构拒不受理依法应当属于信访的请求，则信访人有权以信访机构不作为为由提起行政复议。第二个问题是对于信访处理决定能否提起行政复议。信访条例第34条规定了信访决定的救济程序，即信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。这是一个三级审查制，包括答复、复查与复核。问题是如果信访人针对信访机构的答复意见不请求复查而直接提起行政复议，行政复议机关应否受理？信访条例对此没有禁止性规定，但从信访条例第33条、第34条和第35条的规定来看，信访条例已经在信访程序内部搭建了一条信访意见的救济途径，排除了通过行政复议的救济 二、信访与行政复议衔接互动面临的困境 （一）信访制度的功能定位不清。信访是一种政治监督制度还是一种行政救济制度？对这一问题至今没有定论。信访制度产生之初，其功能定位主要是一种传递社会信息的政治机制，偏向于监督，这