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对行政决策中公众参及民主反思【摘要】本文以对公众参与的民主反思为主线，首先回顾民主理论的发展脉络，引出参与式民主与公众参与，然后以三例价格听证会中的听证代表所反应的问题为视角，分析公众参与与传统民主的张力所在，并展开对于参与式民主的思索 【关键词】民主公众参与 参与民主 听证 一、问题的引入 近几年，“公众参与”越来越多地进入人们的视野：如自2002年铁道部组织的铁路客运票价听证会以来，各地组织的听证会层出不穷；《物权法》、《政府信息公开条例》等法律、法规的制定采用公开征集意见的方式也日渐普遍，而最近围绕《国家赔偿法》的修改，政府组织的专家论证会也吸引了众多民众的注意力… 与此同时，各种论述公众参与对于提高行政决策的民主性和讨论参与式民主的文章也日益增多――公众参与体现了参与式民主。笔者不禁疑惑起来：民主是什么样的？以公众参与为代表的参与式民主与以人民代表投票表决为代表的代议制民主有什么区别？笔者带着这些疑题，展开文章的论述 二、民主理论、参与式民主与公众参与 民主理论的起源可以追溯到古希腊时期。当时的民主理论的实质，即“公民直接参与到城市的管理中去”。它有两种基本形式：一是设立雅典公民大会，任何公民都有权加入其中，该组织决定政策实行与否；二是它实现了不论是政府机关还是法律执行机构的办公部门，都不是由竞选产生，而是通过抽签产生。[1]即体现的是一种直接民主的形式。对于以民主理论为指导的平民政体，亚里斯多德指出它有“公民按照平等原则参与城邦生活；在政治决策中遵从多数原则；城邦公职对所有公民开放”[2]等基本特征. 在近代，以卢梭为代表的启蒙思想家，将民主理论与国家的政治学说相结合形成人民主权理论，使民主理论进一步发展。卢梭指出人民主权是不可转让、不可分割、不可代表的；国家的主权应当属于人民，并为人民的公意所指导。而在具体的民主制上，他主张直接民主制，反对代议制民主，因为“意志又是绝不可以代表的；它只能是同一个意志，或者另一个意志，而绝不能有什么中间的东西。”[3]具体而言，他主张人民亲自行使立法权，可以随时撤换政府官员，同时为了防止政府篡权，人民定期举行集会，并“永远是以两个提案而告开始；这两个提案绝不能取消，并且要分别地进行表决――主权者愿意保留现有的政府形式吗？人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的人们继续当政吗？”[4]即保障人民握有变革政府形式与成员的绝对权力 但是直接参与式民主，受到时间和空间两个维度的制约：“就时间维度看，公民直接参与的有效性，在大跨度时间维度上的可持续性受到质疑；在空间维度上，有效的公民直接参与很难在规模较大的国家范围中实现。”[5]这样在实践中，极少国家采用这种民主形式，相反，代议制民主理论开始兴起，其代表人物是密尔。正如他指出：“只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以愿望的。但是，既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除区分公共事物的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事物是不可能的，从而…一个完善的政府的理想类型一定是代议制政府了。”[6]代议制民主基本特点就是人民通过选举代表来参与国家的管理，而不是直接“出场”行使主权权力。它不仅克服了直接民主的两大局限，而且解决了在宏观政治层面的公众参与与体制效率的冲突难题，避免了“无法建立责任政治的难题”,同时它还包容了少数人自由与权利的存在 自密尔的民主理论之后，民主理论可以分为两大发展趋势，一是基于对代议制民主的经验性的思索，而进一步发展的自由主义取向民主理论。如精英民主论，代表人物熊彼特认为民主不是目的，是“为达到政治――立法与行政的――决定而作出的某种形式的制度安排。”[7]民主程序是选民的选票仅仅在竞争的政治精英之间作出选择，其结果是选民通过投票产生政治领袖，它必然导致精英统治。还有多元民主论，这一理论的集大成者达尔认为意见、利益、冲突与权利的多元性构成了多元社会，在民主实践中，多种群体（团体）都享有权力，并进行着权力交易，每个群体为了自己的利益都力图影响公共政策的制定，为此形成的冲突和交易过程，却造成了一种竞争性均衡的趋势，产生从长远来看总体上对公民有利的政策。多元民主不是“多数人的统治”，而是“多重少数人的统治”，它依赖于独立的多元社会组织、市场机制、社会共识而有效运作 民主理论的另一种发展趋势是将关注点从代议制自身转移，试图通过扩大公民直接介入公共事务进行决策，这是以直接民主、参与民主为代表的共和主义取向的民主理论。其中参与式民主的兴起背景首先是对于代议制民主的弊端的彻底反思，尤其在精英民主与多元民主理论下，“人民统治”的民主共和模式几乎被看成了是一种纯粹的理论思辨或假说，人民对于公共生活“参与”在民主理论中“沉寂”了[8]，“议会由于精英群体的操纵，下层人的声音决策者无法听见，