湖北省城乡统筹发展的体制机制创新研究-1215.doc

湖北省城乡统筹发展的体制机制创新研究 城乡统筹发展是解决“三农”问题，加快新农村建设的重要举措。纵观历史，城乡分割自古有之，但以制度形式固定下来始于上世纪建国之初。由于这种制度严格限制了城乡间生产要素的流动，所以，中国当前城乡间的二元分割及不平衡发展状态不仅超过了过去，甚至比国外许多国家都严重。作为中部省份的湖北，要想实现城乡统筹发展，必须打破城乡二元分割局面，探索适宜建立城乡一体化的新体制新机制。 一、城乡“二元”体制的建立与表现 1958年1月全国人大常委会第三次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》管理1951年，公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，这是新中国第一部有关户籍管理的法律法规。1957年政府实行了控制户口迁移的政策。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第10条第2款对农村人口进入城市做出了带约束性的规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。在改革以后，开始允许农民进入城市经商或打工，但农村居民仍然没有在城市定居的权利，而是实行暂住证制度。二元户籍管理制度背景下，城市居民享有的种种特殊补贴、社会福利制度、社会保险以及社会保障医疗、教育、公共服务等，农民没有机会享受还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济计划经济时期，为了维持资本密集型城市大工业的发展，国家将资金、技术、人才等生产要素集中投向城市，同时依靠农业积累支持城市工业发展。改革开放后，一方面，农村的资本、劳动力和土地等生产要素在经济效益驱动下，向城市转移和集聚；另一方面，国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上，继续向城市倾斜，农村却在一定程度上依靠自我积累，如“三统筹、五提留”，进行相应的基础设施和公共服务设施建设，由此带来城乡在基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大。从商品市场看，农民由于组织化程度低，一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规模的现货交易，基本上没有进入批发市场，更难以参与大宗远期合约和期货交易，粮棉油糖等大宗农产品批发贸易基本仍由国有流通企业垄断经营。从要素市场看，货币市场和资本市场因农业平均利润率偏低和受利益驱动，主要面向城市经济，城市相对充裕的资金没有进入农村，农民参与进入市场和资本市场的条件和渠道都十分有限；农村土地转化为工业和城市建设用地还不能直接市场化，必须通过国家征用转化为国有土地后才能进入市场，一级市场由国家控制，二级市场农民很难进入，农民在土地交易中处于弱势地位，难以分享农地向非农地转化过程中形成的巨额增值收益。以农业银行和农业发展银行，还有农村信用社组成综上所述，体制农业和农村发展与工业化和城市发展的相互隔离，。最终要靠有文化、懂技术、会经营的新型农民据农业部统计，在我国4.9亿农村劳动力中，高中以上文化程度的仅占13，接受过系统农业职业技术教育的不足5。农村饮水、农村沼气、文化设施、垃圾污水治理、卫生设施。83%的村庄不能饮用自来水；13%的村不通公路；53%的村不通电话。农村生产生活基础设施建设滞后主要可归因于国家城乡分割的投入机制。基础设施属于公共物品，一般由政府向公众提供。改革开放之后，城市公共物品依旧由国家财政负担，但农村公共物品主要由农民自行解决，没有被国家供给纳入财政资金的预算轨道。特别是税费改革后，由于乡镇政府制度外财政收入锐减，而相应的转移支付制度没有建立，乡镇政府不仅无法化解历史遗留债务，而且陷入了繁重的债务危机中，很难组织农民兴建农田水利、农村公路、农村电网等投入较大的基础设施。这样农村发展的物质基础更薄弱于城市，进一步拉大了两者间的差距。 3、经营方式落后，缺乏实施现代农业的产业载体 农业产业化是实现农现代化的产业载体。当前农民多采取分散式、手工式的经营耕作方式规模化、机械化、节约化和标准化生产水平不高，生产的农产品品质不好，符合市场需求的农品不多，这些都限制了农民与加工企业联系，从而也制约了农业产业化的推进。究其制度原因主要在两个方面：一是现行的土地制度不完善。一方面，农村土地流转制度不健全，难以让农民土地合理有序地向少数种田能手集中，实现规模化经营，农民分散式生产的产品自然很难满足企业标准式的深加工；另一方面，允许政府以低成本将农地转变为城市土地，致使大量优质农田被城市化，农民人均耕地减少，农田质量降低，农民因没有分享到土地增殖带来的红利，不愿意也没能力加大投入，改良土地精耕细作，提高产出优质率。第二个原因是金融市场不健全。农村金融市场发展滞后使得农民很难获得短期资金用以生产；加工企业很难获得资金支持用以扩大再生产、科技创新、品牌创建。