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PPP 在医疗行业的应用 在中国，医药卫生这一特殊领域，公立医院长期以来发挥着绝对主导的作用。然 而近年来，伴随着医疗服务需求剧增，政府办医的模式在实践过程中逐渐暴露出许多问 题。市场机制的无序引入、政府的投入减少和浪费并存、资源配置的不合理，导致我国 医疗卫生服务体系公平性丧失，效率低下，社会矛盾加剧。 新医改启动五年以来，传统医疗资源逐渐被激活和重新塑造。但目前公立医院 仍面临政府投入不足、百姓医疗服务需求巨大的突出矛盾，这也是引入其他资本参 与医疗改革的契机。此时，PPP 模式（Public Private Partnership）就成为最合适的 选项之一。 在此大背景下，传统的公立医院越来越意识到，自身拥有的优质医疗资源在市 场中具有的价值。在政府对公立医院规模控制越来越严格的情况下，不少公立医院 联手社会资本、民营医院，通过品牌、管理、技术等要素的输出，来扩大影响范围， 进一步挖掘优质医疗资源的利用潜力。 这些多重因素叠加，正在重新激发传统医疗卫生体制的活力。尤其是，在国家 宏观改革背景中，政府与市场的关系也在不断被重新诠释和构建。十八届三中全会， 提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础实施的投资和运营。2014 年8 月的中华人民共和国预算法，为长周期的PPP 项目铺平道路。同年9 月中旬，国务 院提出通过推广PPP 模式，促进地方政府规范举债融资机制，并发表有关通知，为 PPP 项目提供了更有利的财政支持。同年10 月，财政部发表了地方政府存量债务纳 入预算管理清理甄别办法，该办法用于甄别宜开展PPP 模式的项目，有助于推广 PPP 模式。2014 年末，分别由国务院、发改委和财政部发布的三份关于政府与社会 资本合作（PPP）机制文件出台，更进一步为医疗领域制度创新提供了空间。 一、挑战与风险并存 首先，由于医疗行业高度依赖专业人才，目前我国在推行医疗行业PPP 模式中 遇到的最大阻碍，并非资金短缺，而是医疗资源的高度固化。大量优质人才资源集 中在公立三甲医院，直接导致了患者的过度集中，形成了我国医疗市场上特殊的马 太效应。最需要引入社会资本参与改制的中小型医院，通过PPP 模式，只能在短期 内解决资金与管理模式层面的问题，缺乏优质的人才资源，PPP 项目很难顺利推进， 无法从根本上达到医院运营效率改良的目的。 当前的“多点执医”政策，能一定程度上缓解人才资源流动难的问题。但要达到彻 底盘活医疗人才市场的目标，还面临重重阻碍。原因在于，医师多点执业改革涉及 部门繁多，现有体制上的桎梏难以突破。如果多点执医不配合医院人事制度的变革， 医生带着事业单位的编制，无论福利、社保还是职称评定，都受到执业地点的限制。 此外，多点执业医生医疗风险的分担问题，也未有明确的法律保护与政策规定。如 果医生没有医疗责任险，出现医疗纠纷时，很难界定责任归属。以上种种，都使得 大部分医生对多点执医只好保持观望态度，没有实质性突破。只有扫除政策与现有 体制的障碍，公立医院调整用人制度，同步改革薪酬、考核、福利、继续教育和社 会保障等制度，根本上消除医院、医生对多点执业的后顾之忧，打通政策障碍的“最 后一公里”，医师多点执业才能真正促进医疗资源的合理流通，在让更多患者享受到 优质医疗资源的同时，也让PPP 模式下的“人才荒” 问题得以真正解决。 其次，我国缺乏与PPP 相关的配套法律制度，不易进行合理监管，增加了社会 资本参与医院改制的交易成本和运作难度。医疗卫生领域与公众日常生活密切相关， 依托相关项目提供的服务质量、价格等，均比较敏感，也特别容易引起民意反弹。 所以，需要制定一套专门的法律法规，对医疗PPP 项目的立项、投标、建设、运营、 管理、质量、收费标准及其调整机制、项目排他性及争端解决机制，以及移交等环 节，做出全面系统的规定。我国目前在PPP 领域采用的是部委发“通知”、指定“政策” 的方式规范，其法律效力较低。而且，各主管部门在各自管理范围内做出的规定， 都是从自身管理角度出发，法规文件各自为政，很多时候不能相互衔接，缺乏全局 性和系统性。 面对这一问题，政府应对目前特有的股份制非营利性合作进行政策解释，对社 会资本参与公私合作项目的回报途径进行界定，对公共部门获得的回报使用进行规 范。其次，应建立规范的项目流程和合同范本体系，条件成熟后，应对公立医院公 私合作专门立法。 第三，政府与市场的职能界限不清，政府既是利益相关者也是监管者。尽管PPP 项目合作双方有合同约束，双方的责任、权利和