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郑州航空港管委会行政组织模式创新研究 　　摘 要 行政机构的职权以及组织模式决定了行政机关的运行状况及效率。“管委会”行政组织模式在众多科技园区、经济发开区的管理中被普遍运用。该模式涉及的本质是地方行政权力的配置问题与划分问题。郑州航空港区作为新兴的中原物流区也采用了“管委会”的组织模式，长远看来的未来也会逐步走向实体行政机构，结合国内其他地区的成熟作法，充分考虑行政职权的分配、管理层级调整以及职能转变是管委会管理模式改造的必由之路 关键词 行政组织 行政机构 管委会 法律地位 基金项目：本论文系2014年度河南省教育厅人文社会科学研究项目研究成果，课题名称：空港管委会行政组织模式创新研究―天津滨海新区管委会改革的借镜，课题编号：2014-qn-014 作者简介：张卫东，铁道警察学院讲师，研究方向：行政法学 中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-211-03 2007年郑州航空港经济综合试验区设立，2010年经国务院批准正式设立郑州新郑综合保税区，2011年设立郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会作为河南省政府的派出机构对航空港进行管理。空港试验区作为我国首个航空港经济发展先行区，主要依托地处中原四通八达的交通便利，以航空物流为中心，致力打造为国际航空物流中心、国际化陆港城市、国际性的综合物流区、高端制造业基地和服务业基地。郑州航空经济综合实验区总体按照“一城五区”的规划，由核心区、主体区和带动辐射区三大部分组成，港区管委会内设了12个机构进行行政事务管理 一、国家行政机关的性质及地位 （一）宪法机关与法律机关的性质及地位 传统的宪法理论将国家形式分为国家政权组织形式和国家结构形式，该理论从实质上看是一种横向与纵向的国家权力划分。按照横向分权的方式将国家权力划分为立法、司法、行政等权力，并按照权力的性质成立了立法机关、司法机关和行政机关。国家结构形式则是着眼于纵向的国家权利划分，把国家机关按照行政区划或者组织单元划分成不同层级和职权的国家机关。这种划分方式按照从整体到局部、中央与地方、上级与下级的权力配置方式进行了分配，并根据权力配置设定相应的行政机关，构成一个完成的国家权力结构体系及完成的国家行政组织运行生态 在国家机构的设置上，在地位上直接由宪法所明示和确定，并由宪法规定其地位、组成及职权的，将此类机构称为“宪法机关”。由宪法规定其职权、组成及运行原则，比如，全国人大、全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委、地方人大及地方人大常委会、民族自治地方、人民法院和人民检察院，宪法对此进行了原则性、制度性的规定。而除此之外的由相应法律授权设立的国家机关可以被称为“法律机关”，依照法律或者法律的授权即可成立并行使职权的机构，这类机构数量众多，涉及到中央行政机构授权设立的、地方政府授权设立的机构，比如，宪法规定了国务院的性质、地位、任期、分工、职权等，但并未再对国务院下属的部委的职权进行规定，主要基于行政管理事务以及宪法最高性、原则性规定要求所考虑。除了以上两种机关体系外，还具有一类比较特殊的行政机关，即“派出机关”，承担临时性、过渡性或者基于有利行政的原则设立的大量派出机关，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第一款、第三款规定了派出机关的设立，同时《立法法》规定的“法律保留”或者称为“立法保留权力”，对于相应的行政权力进行保留，如修改后的《立法法》第一节“立法权限”，第八条所规定的事项必须由法律进行规定等。从《立法法》的规定来看，我国关于法律保留的权力划分具有明显的中央与地方立法权关系的含义，是一种典型的纵向立法权限的划分，与其相对应的还有另外一种关于横向立法权的划分问题。从我国《宪法》对于全国人大及全国常委会的职权的规定可以与《立法法》对于法律保留的规定进行比较，其中《宪法》第六十二条，第六十七条宪法关于全国人大的职权可以看出，全国人大是我国最高国家权力机关不仅有权制定基本法律也有权制定所有法律。此条的表述在于确立和肯定全国人大的根本地位。我国《立法法》对于立法保留权力的规定是与我国人民代表大会制度的本质向相一致的，从根本上保证全国人民代表大会及其常务委员会对重要事务的立法权。由此可以看出，我国宪法、法律规定了我国行政体系的完整系统，并根据相应的职权或授权履行行政管理职责，认识到行政系统整体所属的法律地位和性质，才能真正理解依法行政的真正含义 （二）管委会的性质及法律地位 我国行政法学使用“行政主体”概念通常有两种用法：“其一，指行政机关和法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织；其二，具体指能独立以自己名义对外行使行政职权和承担法律责任的某一行政机关或法律、法规授权的组织及其他