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中国养老保险的财政困境及政策选择 　　摘 要：随着以改善民生为重点的社会建设的加快推进，我国养老保险中的财政责任不断得到落实和完善。目前，我国财政对养老保险的投入包括：补贴城镇职工基本养老保险、支付机关事业单位离退休金、补助城乡居民养老保险等。在不断完善和加大养老保险财政投入时，也存在财政风险加剧、补贴不公平和补贴不规范等问题。应在公平性、可持续性和规范性原则下，完善我国养老保险的财政责任 关键词：养老保险；财政责任；结构差异；转轨成本；老龄化 中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）06-0112-06 一、问题的提出 政府在养老保险制度中扮演着重要角色，特别是财政责任。随着以改善民生为重点的社会建设的加快推进，我国养老保险制度不断完善：统账结合的城镇职工基本养老保险制度基本定型，城乡居民社会养老保险制度建立并迅速普及开来，机关事业单位养老保险制度改革也提上了议事日程。养老保险中的财政责任也从无到有、由少到多。但是，在加大财政对养老保险事业投入的同时，也需要审视公共财政与养老保险之间的关系，探寻其合理边界、规范财政补贴方式。特别是人口老龄化以及转制成本对养老保险制度的财务可持续性形成严峻挑战，而养老保险基金的财务风险必然孕育着公共财政的巨大风险。因此，全面分析我国养老保险财政投入的总量规模和结构差异、规范养老保险中的财政责任具有重要意义 二、养老保险财政投入的结构与规模 计划经济时期，我国逐步建立了三元分立、城乡分割的养老保障制度：国家负责、单位包办的企业职工劳动保险制度，财政全面负担的机关事业单位退休制度以及村集体负责的孤老残幼“五保”制度。改革开放后，养老保险制度改革拉开帷幕，养老保险中的财政责任也经历了由计划经济时期的缺位和错位到转型时期的归位的过程。财政的公共性在养老保险制度中逐渐得以显现，其中，不同制度中财政承担的责任方式不同，财政投入的规模也不一样 1.城镇职工基本养老保险的财政补贴 为配合国有企业改革，企业保障社会化提上了日程，国家责任得到适度控制和调整，个人开始承担缴费责任。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工养老保险制度改革做出了原则性的规定。特别是1993年中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，由单位和个人共同缴费。1997年，《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的颁布，正式确立了新型社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度，形成由企业、职工和政府三方负担的筹资机制。目前，企业缴费一般是工资总额的20%，个人缴纳8%，政府承担托底责任，即养老保险基金收不抵支时由政府财政予以补贴。1998年，养老保险基金首次出现缺口，当年财政补贴53亿元。其后，地方养老保险基金赤字越来越严重，到2014年底扣除财政补贴有23个省份出现了当期养老金收不抵支的情况[1]。中央和地方政府的财政补贴年年增长，已经成为养老保险基金的重要组成部分，2014年各级财政补贴基本养老保险基金3548亿元，占到养老保险基金收入的14%左右（见图1） 2.行政事业单位退休制度的财政投入 机关事业单位退休制度形成于上世纪50年代，一直未做实质性的改革，延续了传统的现收现付、待遇确定型模式。资金来源于财政拨款，个人不承担缴费责任，由单位进行管理、社会化程度低，并且与企业相比机关事业单位退休金水平较高。由于机关事业单位人数多、保障水平高，历年财政支出数额大，2014年达到3668亿元（见图2）。随着经济体制改革的深入，机关事业单位退休制度越来越不适应经济社会发展的需要。早在1992年，人事部发布《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，拉开了机关事业单位养老保险制度改革的序幕。从1993年起，上海、海南、辽宁等地纷纷开始改革，特别是在1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》后，很多地方也加快了机关事业单位的养老保险改革的步伐。各地在改革时普遍都按照“以支定收、略有节余”的原则筹集资金，实行基本养老保险费用社会统筹。改革方案都规定由单位和个人共同缴费。由于没有一个全国统一法规政策，各地的改革做法各不相同。2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确了改革的基本思路是“一个统一、五个同步”，即机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度；机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。由于制度前期没有资