职务消费改革初探 .docVIP

　　职务消费改革初探 　　摘 要 职务消费是指行政机关工作人员在履行公务的过程中所发生的费用，是行政成本的重要组成部分。在市场经济条件下，由于官员的自利性和缺乏有效的行政职务消费约束机制及预算制度不健全等原因，职务消费实际上已成为滋生腐败的温床。文章从公共管理的角度，对职务消费行为进行了批判，提出从刚性预算、绩效考核和职务消费货币化三个层次进行改革。 　　关键词 职务消费 刚性预算 绩效考核 货币化 　　 　　职务消费是指行政机关工作人员在履行公务的过程中所发生的费用，如交通费、接待费、通讯费、差旅费、考察费等。正常的职务支出是保障公务活动正常进行的经济基础，是行政成本的重要组成部分。长期以来，由于缺乏有效的行政职务消费约束机制等原因，我国政府的行政成本居高不下，职务消费实际上已成为腐败滋生的温床。从1978年至2003年25年间，我国行政管理费用增长87倍，占财政总支出的比重由4.71%上升到19.03%，比日本的2.38%、英国的4.19% ,韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出多少，但投入与产出并没 　　有出现相应的“倍数效应”。[1]建立更为完善的行政职务消费约束机制，已经成为刻不容缓的事情。 　　 　　一、职务消费现状透视 　　 　　(一)公务接待——一年一个三峡 　　在业务、商务活动中，领导宴请和陪同吃工作餐是一项交往中的礼仪。但在现实中，一些领导干部把它扩大化了，不仅业务请、工作请，而且典礼请、来访请、交谊请，热衷于铺张浪费，吃喝之风屡屡不止，老百姓曾有着许多生动地形容，如“一桌酒饭一头牛”。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报》，2004年全国餐饮业零售额7486亿元，而根据相关材料分析，其中至少有50%是公款开支，全国大中型饭店宾馆60.7%的营业收入来自公款宴请，每年公款吃喝不下3500亿元。[2] 　　(二)公务用车——一年的全国财政赤字 　　在我国，公务用车是职务消费开支中最大的一部分，也是问题最多的领域。一是有的地区公款购车的档次越来越高；二是公车私用十分普遍；三是公车维护费用持续攀升。据全国第二次基本单位普查，截至2001年末，全国共有从中央到地方的党政机关和事业单位102.6万个，按每个单位至少配备2辆公车，全国公车总量约为205万辆，每辆费用按6万元/年均计(维护、保险、养路、燃油等费用)，合1230亿元；按30万公里5年更新，每年新购公车41万辆，每辆平均25万元，合1025亿元。以上两项费用合计，全国每年公务用车支出公款约为2255亿元。加司机工资奖金，每年国家因公车支出的费用为3000亿人民币，相当于全国一年财政赤字的总规模。[3] 　　(三)差旅考察——巧立名目 　　随着改革开放的不断深入，一些地方的外出公务活动明显增多，各地都加强了相互之间的交往交流，一些地方甚至走出国门，加强与国外的联系。对于外出公务中的职务消费问题，国家和各地方都有规定，但总有一些部门和个人，无视这些规定。一是食宿出行超标。在差旅中大吃大喝不说，还经常出入高档娱乐场所，造成差旅费用严重超支。二是借考察学习之名，公款旅游现象比较严重。一些单位和个人以工作需要为由，“借学习考察之名，行公费旅游之实”，把公费旅游巧妙地隐藏在公务活动之中。 　　 　　二、职务消费存在问题的制度分析 　　 　　台湾学者张金鉴曾提出影响行政的环境因素主要包括社会生态、文化生态、心理生态及生理生态四个方面。[4]其基本结论是当这些因素发生变化时，行政行为必然受到影响。笔者认为，导致这种消费成为可能的因素应包括以下方面。 　　(一)官员的自利性追求 　　官员权力范围的扩张，使职务消费成为一种特权进入官员的生活，并加以制度化。行政官员在经过一定的法定程序获得权力的同时也获得了相应的权利。权力与权利之间、权力与责任之间都是对等的关系，双方内在意蕴的平衡是权力实现的基础。客观上说，权力的使用既需要官员承受因此做出的种种牺牲，还要铭记自己的责任，体力和精神两方面都存在压力，为此，官员渴望用一种方式来补偿自己的损伤，分享权利或特权正是这样的一种补偿。然而，由于人性的贪欲或不满足，官员便倾向于扩大权利分享的范围而忽视应该承担的义务，甚至放弃一切义务，从心理上不断认可和放纵，使权利不断扩大，职务消费就在渐变中成为权利而深入官员的生活之中。 　　(二)财政预算制度编制粗糙，不符合实际 　　现行财政管理体制存在的缺陷，权力运行的无秩序和监督缺乏是导致职务消费泛滥成为可能的重要因素。正是由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响，使腐败分子可以利用信息不对称的便利，在公务接待中搞各种违规动作。预算执行不到位，实际上是首长决定制。在公