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社会行政对教育行政的影响探索 作者：钟艳君 单位：南京农业大学公共管理学院 教育行政主体观涉及教育行政主体的本体、资格、范围、类型、权利和权力、义务等多方面的基本内容，其随着社会生活的发展会发生一定的变移。而现实中，社会行政的发展贯穿于社会生活的众多领域，其在教育领域的发展必然就会对传统教育行政主体观产生相应的影响，本文拟对这一问题作些分析和探讨。 一、社会行政的由来 社会行政范畴的产生，总体上是因为不断成长的市民社会与政治国家的分化、对立和互动发展，形成了私人领域和公共领域、特殊利益和普遍利益、个体权利和公共权力的分野、冲突与整合，促进了社会公共组织的生成与发展。一般认为，英国1834年颁布的“新济贫法”在推动社会行政问世并逐渐兴起的历史中掀开了最早的一页1。随后，西方社会的理论界又通过对“福利应该是针对部分人的还是所有人的需要”的大讨论，通过对这样一个自由和平等之间的矛盾的比例选择的价值判断，逐渐形成了当今西方的“社会行政”概念，即从简单的公共与私人领域的大分法，从简单的政府部门与非政府部门的关系推展到个人参与到公共生活领域的公民权范畴，将社会弱势群体的需要同公民参与及社会整和加以联系2。一般而言，行政指的是由国家行政机关，运用国家公权力，通过组织、实施、监督等各项手段对国家事务和社会事务进行管理的各项活动的总称。具体理论上，又存在着公共行政、国家行政、社会行政等诸多概念，社会行政属于公共行政的范畴，公共行政指的是由一定的组织对社会公共事务进行管理的活动，国家行政是我国传统行政法中所规范的行政，即由行政机关代表国家所实施的行政行为，国家行政是历史的产物，是“全能政府”的体现，但实践证明，政府并非全能，对于日趋复杂而细致的当代社会生活中的各项管理活动，政府更是没必要，也无法一一对其进行垄断，有一部分社会管理事务可以从行政机关分离出去，按照法律的规定授权给有公共管理职能的社会组织，甚至是私营性质的组织，进行规范化的管理，这时就出现了社会行政。社会行政比一般意义上的行政更侧重于社会发展中各种社会问题的解决，同时社会行政的出现使社会公共行政的范围扩大，不再局限于国家行政。 我国社会行政的兴起时间并不长，有其特定的时代背景。一般认为，社会行政在市场经济条件下能得到广泛发展，一个普遍认可的解释是，出现了第二种市场失灵和政府失灵。通常意义上的政府失灵，指的是政府在提供私人物品上的职能失灵。而市场失灵则通常是指市场机制在提供公共物品上的失灵。于是公益靠政府、私益靠市场便成了共识。这种意义上的政府失灵与市场失灵是互为解决的，即市场失灵之处可以指望政府，政府失灵之处可以指望市场。但随着市场经济的进一步发展，这种政府失灵与市场失灵互为解决的体制出现了问题，出现了第二种市场失灵和政府失灵。所谓第二种市场失灵指的是：市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时也有一些功能缺陷。例如，由于信息不对称，消费者无法有效识别商品品质，于是消费者权益保护就成了一个单靠市场交换不能解决的问题，需要有“消协”之类的组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面也有失灵之处。例如，由于利益表达机制不健全，政府所形成的社会政策有时不能很好地满足处于社会边缘的困难群体以及其他特殊群体的需要1。于是社会行政的主体便与政府、企业等一起构成了现代社会。我国社会行政的起源并不是对市场经济失灵的反应，是对计划经济向市场经济转化的过程中出现的种种问题的反应，如对民主、自由、人权的渴望，对腐败和滥用权力的抵制，对官僚主义和效率低下的反省。在市场经济条件下，利益主体日益多元化，维护不同群体的利益不能仅靠政府，需要建立相应的社会组织。当社会利益主体发展得足够强大，而政府在转变职能过程中不断分权，二者结合促使国家与社会之间关系的重构，社会行政就此有了巨大的发展空间。 二、教育行政主体观的基本内容 教育行政主体观涉及教育行政主体的本体、资格、范围、类型、权利和权力、义务等多方面的基本内容，笔者拟就本文以下将讨论的本体、资格及权利三个方面的内容做一简单阐述。所谓教育行政主体的本体观，简言之，是指人们对教育行政主体应该是谁、不能是谁的看法。在早期，国家完全依靠政府来管理行政事务，因而早期的行政主体理论都把行政主体侠义地界定为政府机关，断定除此而外的组织都不允许充当行政主体。我国在改革开发以前，包括改革开发之初，国家与社会生活深受这种本体观的影响，也完全使用“教育行政机关”概念来表征教育行政主体。20世纪八十年代以后，以“黑堡宣言”为标志，西方行政学确立了由传统行政学向公共行政学转向的发展方向，越来越多的学者基于国家与社会管理领域出现的一系列新现象，开始倾向于将行政活动看作是相关主体在国家领域和社会公共领域两个领域里的管