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公共政策视野下留守问题探究摘要：改革开放以来，随着我国社会政治经济的不断发展和农村产业结构的不断调整，农村劳动力大规模地在城市集聚，由此形成了庞大的民工队伍，与此同时也产生了数量庞大的留守人员，农村的留守人员面对着诸多困难。文章在公共政策的视野下，阐述了留守问题属于公共政策问题的理由，分析了产生留守问题的原因，最后提出了一些解决留守问题的建议。 关键词：公共政策；留守问题；原因；建议 一、引言 20世纪80年代以来，随着改革开放的程度不断加强，特别是在我国社会政治经济快速发展和农村产业结构不断调整的过程中，我国农村劳动力开始大规模地向城市流动，这种流动是以未婚青年男女和已婚男性为主的候鸟式的迁徙流动。但是由于我国长期存在特有的城乡二元社会结构和与之相互联系的户籍制度，以及农民工自身经济能力的限制和其他因素，就使得农民务工人员无法实现“举家迁移”，上亿的农村务工人员只能过着“城乡两栖、往返流动”的生活。这样，在农村劳动力转移的过程中，他们的其余家庭成员就留守在了农村，形成了“留守人员”，即留守儿童、留守妇女和留守老人。这些留守人员在生活中面对着诸多困难：老无所养、少无所教、妇女权益受到侵犯等等。农村留守人员属于社会上的弱势群体，能否解决好留守问题直接关系到新农村的建设，更关系到社会的和谐发展。 二、形成留守问题的原因 （一）长期存在的城乡二元结构体制 长期存在的城乡二元结构体制是在新中国成立之初，工业化的物质基础和工业化因素都不具备的条件下，为了实现民族的振兴，使人民要求改变一穷二白的希望得到实现，中国根据当时的政治和经济状况，选择了牺牲农业实施以重工业为主的赶超型发展战略，从而以法令的形式推行城乡分割的二元管理体制。20世纪60年代以来，城乡二元体制不断发展和完善，使得城乡居民在社会保障和福利待遇方面存在差别的差别越来越大。因此，城市的文明、生活和繁荣景象对广大农民有着很大的吸引力，在改革开放以后，随着农民思想的解放和认识的提高，农村大批剩余劳动力为了脱贫致富开始向城市转移。但是，由于因城乡二元管理体制形成的二元户籍制度仍然存在，同时长期沿袭下来的户籍制度使每个公民的权利属地化了（每个人的权利只在每个人的户籍所在地才有效，一旦离开了户籍所在地，权利就将成为一纸空文）。因此，农民务工人员不可能与城市居民享受到同等的待遇，同时又因为高生活成本、高教育成本、低福利等使得不能举家迁移，通常大部分家庭选择一个个人外出务工。显然，城乡二元结构体制是造成留守问题的重要原因之一。 （二）政策执行不给力 一项政策能否能够被有效地执行要看执行主体的执行能力和水平。在我国，执行主体包括国家和地方政策执行机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的工作人员，还包括党的各级领导机关、领导者和其他享有执行权的党的干部。我国政策执行主体在执行相关政策时出现了寻租、腐败等一些很不给力的现象，致使相关政策无法得到有效、顺畅的贯彻和落实。如上海的社保基金案，在党的十七大上提出：到2020年要建立覆盖城乡的社会保障体系。这对留守老人的养老提供了保障，在很大的程度上消除了他们对养老问题的担忧。但如果政策执行主体为了自己的需要截留政策，使政策效力出现零效力，就严重损害了农村广大老年人的利益，对留守老人的问题的解决发挥不了一点作用。再如强农惠农政策被“抢空”。部分公务员为了自身利益把户口迁到农村。这无疑损害了广大农民的利益，对相对贫困的留守群体更是一种剥夺，进一步加剧了留守问题的严重程度。另外，虽然中央决定自2007年春季开学时起，在农村实行免费的义务教育，但“一边免费、一边乱收费”的现象以及挤占挪用义务教育经费的现象仍然存在，这严重影响到农村义务教育的发展。农村的许多政策并不是政策难题，而是好的政策没有得到好的执行。政策执行主体执行政策及在政策执行过程中的不给力现象，也是造成留守问题长期存在的原因之一。 （三）政策滞后 造成政策滞后的原因主要是没有对某一公共政策问题进行准确的分析，没有认识到其严重性，没能及时进入到公众议程和政府议程。另一个原因，就是政策没有进行有效的评估，致使某一政策已滞后于社会发展的需要。如留守儿童早在20世纪80年代就产生了，但作为一个社会问题被关注，应该在本世纪初。从问题出现到问题被关注再到问题被提上政府议程经历了大约20多年的时间，问题的随着时间的积累开始显得严重，不利于针对留守儿童问题的制定，更不利于问题的及时解决。再如我国的新农村合作医疗的一重要目标就是要有助于解决农民因患大病而出现的因病致贫、返贫问题，但从实际情况来看，留守老人的日常困难更多是由于小病、慢性病的药费等。所以新农合政策应该给予留守老人较大范围的优惠。再如分散的土地分配方式和短期的承包土地时间