张承环京津贫困带土地综合开发政策试点探究.docVIP

张承环京津贫困带土地综合开发政策试点探究摘 要：当前建设用地政策成为张承环京津贫困带消除贫困、实现京津冀都市圈协调发展的重要制约因素。研究表明开展环京津贫困带土地综合开发政策试点的必要性和紧迫性显而易见，在充分考虑该区域实施土地综合开发政策试点条件的基础上，明确开展环京津贫困带土地综合开发政策试点的指导思想、原则、试点内容以及开展试点的组织实施办法和配套政策非常重要。 关键词：张承环京津地带；土地；综合开发 中图分类号：F321 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００8）04－００68-05 一、开展环京津贫困带土地综合开发政策试点的必要性和紧迫性分析 （一）建设用地政策成为张承环京津贫困带消除贫困的重大制约因素 张承环京津贫困带是河北省乃至全国最贫困的地区之一，也是国家扶贫开发的重点区域。截至2006年底，张承环京津贫困带共有国家级扶贫开发重点县（区）17个，贫困人口149.35万人（含低收入贫困人口和未解决温饱的贫困人口）。由于历史、自然、区位和政策等种种原因，张承环京津贫困带开放起步晚、开发速度慢，工业化和城市化进程缓慢，对于建设用地的需求很小，每年下达的建设用地指标基本上用不完，与当时的沿海发达省份工业园区发展势头迅猛、建设用地需求旺盛形成了很大反差。 进入21世纪以来，张承地区迎来了前所未有的发展机遇：一是环京津贫困带的问题逐渐引起国家和国际上的关注，这一地区正成为21世纪国家扶贫开发和国际上扶贫援助的重点区域；二是20世纪90年代以来，国家对这一区域逐步实施有限制地对外开放，经过近十年的发展，目前已进入了工业化和城市化加速发展时期；三是随着京津城市化的发展，对周边地区的辐射带动作用明显增强，产业向外转移的步伐加快。因此，近年来，张承地区经济发展明显提速，进入了改革开放以来发展最快的“黄金”时期，主要经济指标增幅在全省位次明显前移，相应地，对建设用地的需求也持续增加，据粗略估计，张承地区每年的建设用地需求在1334公顷（2万亩）左右。 恰在这一时期，国家从规范房地产市场、促进集约用地、保障农民利益的全局出发，开始实施严格的用地管理制度。这对于全国有效保护耕地、稳定房地产市场，无疑具有积极的意义，但对于工业化和城市化刚刚步入加快发展轨道，农业产业化和基础设施建设蓬勃发展、脱贫之路初现曙光的张承地区而言，影响颇大。近几年来，张承地区每年分得的建设用地指标大体在400.1公顷~533.6公顷（6 000亩~8 000亩）左右，需求缺口约800.4公顷~933.8公顷（1.2万亩~1.4万亩）。 建设用地指标紧缺直接影响了两市经济发展和农民收入增加，影响了贫困地区的脱贫步伐。调查中发现，张承地区因为建设用地指标限制而受到影响的项目很多。如张北县的马铃薯全粉加工项目，是结合当地实际引进的农副产品深加工项目，也是列入省、市农业产业化重点龙头项目，该项目投产运行后，既可为地方政府创造4 000万元以上的税收，又可以直接促进农民增收8 400万元。但这一项目由于用地指标限制，迟迟未能投产。 （二）国家“一刀切”的用地政策人为地切断了建设用地供需的有效链接 国家实施严格的土地管理政策，总体而言，对于房地产行业健康发展、有效保护耕地面积、促进集约节约用地等具有积极的作用。但我国幅员辽阔，各地的发展情况和土地类型结构都有很大的不同，实施“一刀切”的建设用地管理政策，会引发这样或那样的问题。就环京津贫困带而言，现行统一的土地管理政策，有可能进一步扩大贫困带与京津的发展差距，不利于实现区域协调发展。 1. 国家层层分配新增建设用地指标的分配方式，不利于贫困地区获得必要的建设用地指标。目前，国家对于土地利用年度计划管理，实行的是新增建设用地指标的逐级分配，即国家将建设用地指标分到各省、再由各省逐级往下分配。各地建设用地指标的分配，主要参考其历年GDP增长情况、固定资产投资情况和历年实际占用土地情况等。这种指标分配分式，对于那些经济基础好、发展水平高的地区相对有利，而像环京津贫困带这样历史上固定资产投资额较低、建设用地规模较小的欠发达地区，获得的建设用地指标相对较少，无法满足其经济快速发展对于建设用地的需求。 2. 国家将未利用地纳入土地年度计划管理指标，不利于贫困地区发挥土地资源优势加快发展。2006年以来，国家为了加强土地宏观调控，在对农用地转用年度计划实行指令性管理的基础上，进一步将未利用地纳入年度计划管理。而张承地区未利用地资源相对丰富，其中张家口未利用地面积占全市总面积的近1/3，承德未利用地面积占全市总面积的1/5强，均高于全省平均水平。未利用地资源丰富是本区经济发展的最大优势，国家出台未利用地管理政策，不利于贫困地区将土地资源优势转化为经济发展优