转变经济发展方式三大阻力及解决路径.docVIP

转变经济发展方式三大阻力及解决路径尽管转变经济发展方式在表达层面上已经形成共识,但在具体行动时却困难重重。早在“九五”计划时,就已经提出了实现经济增长方式的根本转变,但至今仍是久推难转。为什么中央政府三令五申,粗放型经济发展方式依然如故;为什么地方官员那么看重GDP增速,政府公共服务职能缺位虚空;为什么地方政府热衷于城市扩张,以求土地财政的最大化;为什么企业缺乏创新动力,形成资源优势的路径依赖?种种疑问不得不使我们深刻反思、认真分析,究竟是什么原因阻碍着经济发展方式的转变?通过什么样的途径才能破解这个重大难题? 一、干部政绩考核和选拔晋升制度的偏离 改革开放以来,干部政绩考核和选拔晋升制度是以经济发展速度为主要标准的,以GDP说明地方发展状况,以GDP反映政绩大小,以GDP作为提拔升迁干部的依据。这种片面强调经济增长的观念,使得各级政府和干部努力追求GDP快速增长,越快越好。而五年一换届的干部选举任用方式,更激发了政府官员力争在五年任期内,使GDP总量最大化的短期行为。之所以轻视环境保护、社会保障、义务教育、基本医疗等方面的公共服务职能,因为这些方面既费力又需要较长时间才能体现出努力的成果,与五年内就要使GDP有明显的增长要求不相符合。而粗放型经济增长方式最有利于短期内GDP总量的提升。 不少地方官员和干部对于经济发展存在着认识上的误区,习惯性地把发展简单地等同于经济增长率,把以经济建设为中心等同于以GDP为中心,把发展是硬道理等同于GDP增长是硬道理,单纯追求速度和效率的提高,热衷于上大项目、搞大开发、急功近利、“做大蛋糕”,忽视乃至牺牲生态环境、国民教育、社会保障、公共卫生、社会公平等方面的协调发展。这种片面强调“增长优先,效率优先”的发展战略,导致了在实践中重经济发展轻社会发展,重经济总量扩大轻经济结构优化,重物质财富获取轻生态环境保护等倾向,致使贫富差距、城乡差距、地区差距不断扩大,资源浪费、环境污染、生态破坏日益严重,公共产品供给不足,公共服务职能缺位,弱势群体生存状态堪优,社会问题和社会矛盾不断出现和积累。 政绩是干部在任期内履行职务所作出的工作业绩。它具有显性和隐性两种特点,短期内就能达到的政绩属于显性政绩,如GDP增长,财政收入和税收增加等,而经过长期努力才能显效的,蕴含于长远发展的政绩属于隐性政绩,如环境保护、社会保障、义务教育、基本医疗等,这方面政绩既要投入很大的精力和财力,甚至需要几届领导班子的共同努力才能实现,并且隐性政绩无法及时显现和量化,所以政绩考核时往往不被重视。例如,工业污染引发的生态破坏、环境污染以及对人们健康的损害,要在污染发生之后若干年才能逐渐显现出来,有的需要七、八年甚至是十几年才会被发现,这样,这种环境污染造成的损失应该计入哪一年政绩考核指标就无法明确量化。在这种情况下,对地方政府和干部显性政绩的考核成了重头戏。抓显性政绩成为许多地方领导工作的中心,致使地方官员热衷于上“短、平、快”的项目,以及能够显示政绩的形象工程。 干部政绩考核和选拔晋升制度如同指挥棒,它决定着干部的工作内容和成效。用什么样的指标考核干部政绩,用什么样的标准选拔干部,干部就会以什么样的态度和行为做出相应的业绩。同时,上级与下级的政绩互为依赖,下级需上级来确认自己政绩的大小优劣,上级政绩的大小也需要下级以GDP数字来支撑,其结果形成上级对下级政绩认同的趋利性,这在很大程度上造成干部必须跟着考核走,围着领导转。上级提拔任用什么样的干部,完全由上级领导说了算,所以下级把GDP增速作为追求政绩的首选,期望得到上级的肯定,提拔和升迁才可能顺理成章。 地方政府和官员一旦选择了以GDP论功绩的行为方式,在实际工作中就会产生一种惯性,使这条路径沿着固有的方向不断强化,并使政府活动对之产生依赖。这种路径依赖导致的结果是,即使有更好的发展方式产生,思维定势也使干部们难以脱离原有的行为习惯。特别是在政绩考核与选拔晋升直接关系到切身利益的情况下,政府官员不管选定的路径效果如何,都会一直走下去,将更优的经济发展方式排斥在视野和行动之外。 二、财政税收体制的缺陷 地方政府追求经济增长速度与地方利益密切相关。在分税制的财政体制下,自己的人得自己养,地方政府所属的公务员工资水平的高低,生活福利的好坏,直接取决于地方财政收支的状况。由于地方政府的财政收入直接与经济增长速度挂钩,只有经济高速增长,才能改善地方政府的财政收入状况,也才能提高当地公务员的收入水平。所以,追求经济高速增长,并不仅仅是书记、省长、市长、县长个人的愿望,而是符合当地所有公务员的愿望,会得到当地政府所有职能部门和全体公务员的共同支持。五年一换届的地方长官选举,更强化了这种愿望,凡是有能力使地方经济快速增长的官员,就会得到地方公务员的