破解财政分税制改革难题的逆向思维——三级政府三级财政三级分税.pdfVIP

财贸研究 2006. 5 破解财政分税制改革难题的逆向思维 ———三级政府三级财政三级分税 黄钢平 （广东财经职业学院教务处，广东广州510420 ） 摘 要：我国实施财政分税制，是适应政治、经济、财政等大环境，深化改革的必然结果和正确 选择。1994 年实行分税制，划分了中央与地方之间的财权，并希望通过逐步深化改革来解决省以 下各级的财力分配问题。十余年过去了，省以下的分税制改革没有取得任何实质性进展，由此导致 非规范化运作的负作用逐步放大。分税制改革无法深化，是因为遭遇到在现有体制下无法破解的 “难题”。要解开这一“难题”，必须进行体制创新，将五级政府、五级财政“扁平化”为三级。中央、 省、县三级政府三级财政三级分税，是我国分税制的出路，也有利于解决我国政府体制、财政体制中 诸多深层次问题。 关键词：分税制改革；财政体制；政府级次 财政分税制，是指中央与地方各级财政之间财权划分的制度安排。按常规，实行分税制，总是以现 有政府体制、财政体制为前提。但是，现在用这种思路完全无法解开省以下各级财政之间如何分税的难 题，因此，我们需要反思。 一、分税制遭遇现有政府体制、财政体制下无法破解的难题———逆向思维的必要性 1993 年11 月，中国共产党十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问 题的决定》，提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。12 月，国 务院发出《关于实行分税制财政管理体制的决定》。分税制改革和税制改革同步实施，1994 年1 月1 日 起执行。财政分税制体制的确立，划分了中央和地方财政之间财权和事权的范围，实现了计划经济财政 体制向市场经济财政体制的平稳过渡。分税制以后，“两个比重”稳步提高，中央政府的宏观调控能力 迅速增强，中央和地方的积极性得到发挥。 但是，当时的分税制，与目标模式有很大距离，是很不彻底的渐进式改革。突出表现为：分税制改革 的政府职能定位不明确；各级政府之间的事权划分不清晰；财权与事权的划分不匹配，地方事权重，财权 小；财力分配上没有触动地方既得利益，只是在保证原有利益基础上的“增量调整”；未能确定省以下各 级财政之间财力如何分配的问题；中央与地方财政在分税上过多“共享”，有的还按行业或隶属关系划 分收入，不是真正按税种分税；财政转移支付起步迟缓，制度不完善，运行不规范，均等化作用有限。 这种分税制并不是真正的财政分权体系，只是一种过渡性的安排，当时的考虑是通过逐步深化改革 来解决省以下各级的财力分配问题。至今，十余年过去了，省以下财政体制并没有真正进入分税制轨 道，改革没有取得任何实质性进展，“过渡”变成了“凝固”。 收稿日期：2006 05 31 作者简介：黄钢平（1965 ），男，广东平远人，广东财经职业学院教务处副处长、高级讲师，主要研究方向为宏观财政税收理论。 —73 — 过渡不顺，非规范化状态凝固化，由此产生的负作用逐步放大，突出表现为财权的重心持续上移而 事权不断下放。在全国经济持续高速发展，财政收入占GDP 的比重持续稳步上升，财政总收入持续高 速增长等大背景下，县乡财政日益困难。2004 年，全国县级行政区2862 个，县域面积占国土总面积的 94% ，县级财政供养人员占全国71% ，但财政收入只占21% （张新光，2006 ）。加上不少上级专项建设项 目的资金要求地方“配套”，转移支付制度又不完善，导致欠发达地区县乡财政无法保人员吃饭，无力保 机关运转，乡镇一级更是苦不堪言，债务负担沉重。以安徽省为例，2003 年底乡镇负债总额132 亿元， 平均每个乡镇负债达到753 万元（杨之刚、张斌，2006 ）。县乡财政的困难，成为滋生乱收费、乱摊派、乱 借债的重要原因，从而加重了农民负担，扩大了财政风险，影响了社会稳定和地方经济的持续发展。 实行分税制财政体制，是当今世界市场经济国家的普遍做法。我国实施财政分税制，是适应政治、 经济、财政等大环境，深化改革的必然结果。毋庸置疑，财政体制要适应市场经济的要求，处理好政府与 企业、中央与地方的基本经济关系，各级政府的事权—财权—财力的配置要得到与市场经济逻辑贯通的 合理安排，各级政府要规范地“以政控财、以财行政”，实施分税制是正确的选择。