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清末新闻出版法关涉报刊发行之律条浅析【摘要】发行是报刊的命脉。清末是中国新闻出版法制建设的起始期。其关涉报刊发行的法律包括《大清印刷物件专律》、《大清报律》和《钦定报律》三部法律,规范报刊发行的管理机构、运行办法和违法处罚。以法律规制报刊发行业,是XX年的封建帝制已经走到了尽头。面对欧风东渐,面对西方侵略者的坚船利炮,力图挽回颓势,也倾力迎合现代科技与政治文明的清廷,虽然实际上无法割舍掉专制皇权压制、掌控言论与新闻传播的特权,但却期待报刊能够开启民智,昌盛国家。在许多上层人士和一般知识分子看来,报馆的广泛开设,报刊的广泛散发,是开通民气、推动改革,实现国家富强的一个重要因素。改良主义思想家郑观应提出:“今如欲变法自强,宜令国中各省、各府、各州县俱设报馆。”[1] 1898年光绪皇帝发布上谕:“报馆之设,所以宣国是而达民情,必应官为倡办。……至各报体例,自应以胪陈利弊,开扩见闻为主。中外时事,均许据实倡言,不必意存忌讳,用副朝廷明目达聪,勤求治理之至意。”[2]戊戌变法失败后,八国联军侵占北京,清政府被迫鉴定丧权辱国的“辛丑条约”。风雨飘摇中,清政府开始推行“新政”。新式官报之外,大批民间报刊如雨后春笋般出现。当时仅革命派创办的报纸就有1XX年,由商部、巡警部、学部会同颁布的《大清印刷物件专律》[5]中有以下条款涉及报刊发行的管理和实际发行工作 第一章大纲,第一条,京师特设一印刷注册总局,隶商部、巡警部、学部 所有关涉一切印刷及新闻记载,均须在本局注册 第二章印刷人等,第二条,凡以印刷或发卖各种印刷物件为业之人,依本律即须就所在营业地方巡警衙门,呈请注册。其呈请注册之呈,须备两份,并各详细叙明实在,及具呈人之姓名、籍贯、住址;又有股份可以分利人之姓名、籍贯、住址 第二章印刷人等,第八条,凡发贩或分送不论何种印刷物件,如该物件并未印明印刷人之姓名及印刷所所在者,即以犯法论。凡违犯本条者,即依本律本章第六条[6]之罚锾,或监禁,或罚锾监禁两科之法科之。并将所有无印刷人姓名及印刷所所在之各该印刷物件充公或销毁,亦不问该印刷物件之可否印刷 第三章记载物件等,第二条,凡印刷或发卖或贩卖或分送各种记载物件[7],而该记载物件并未遵照本律所载各条向京师印刷注册总局注册者,即以犯法论。凡违犯本条者,即依本律第二章第一条[8]科之 第四章毁谤,第十九条,凡各种记载物件之经理人、印刷人,如曾经审实犯有讪谤案一次,普通毁谤案二次,或合伙诬诈案者,则各该人等所营业之记载物件,大清邮政可不为邮递,或另由定案地方之督抚察酌办理。凡记载物件之经理人、资本人、印刷人等,凡隶我法权而犯讪谤者,则获著作人或分送人审讯讯办后,大清邮政局将此等记载物件不为邮递 《大清印刷物件专律》,这部中国历史上的第一部新闻出版法,对于报刊发行管理,具有两个显著特点:(1)确立了注册登记制度;(2)将“不为邮递”,即官方邮局停止寄递作为一种处罚办法,以制裁内容违禁的报刊 就报刊发行业而言,可以说,这部“专律”明确了发行业的管理机构,发行业者的登记注册办法,发行业者发行违禁出版物的处罚办法,以及出版物经营者违法后对其所经营出版物采取的禁邮措施 “古无报纸专律也,惟律例耳。”[9]《大清律例》刑律盗贼类有“造妖书妖言条”,规定“凡造谶纬妖言妖书,及传用惑众者,皆斩。”触犯此条者,“内外各地方官”、“八旗都统”、“督察院”、“顺天府”、“督抚”等都有“查拿”、“议处”和“治罪”的责任。《大清印刷物件专律》则明确规定“隶商部、巡警部、学部”的印刷注册总局,举凡出版、印刷、发行事宜,均归在总局登记注册,其中央管理机构的职能清楚明确。在地方,则巡警衙门负有接受登记注册及判定准予与否的责任。“发卖各种印刷物件为业之人”,也就是发行业者执业资格的取得,审核权在各地方的巡警衙门。从中央到地方报刊发行管理机构的框架由此建立起来 对于发行业者即“发卖各种印刷物件为业之人”的登记注册,《大清印刷物件专律》也规定了细致的办法。呈请注册的内容包括:“详细叙明实在”,“具呈人之姓名、籍贯、住址”,“股份可以分利人之姓名、籍贯、住址”。专律对于管理机关的责任也规定详明,巡警衙门收到呈文后,须“即行查明呈内所叙情形,及各种列名人之行状,及所担负之责任。”准予注册者,巡警衙门即以申报之日为注册日。不准注册者,巡警衙门须将不准之情由,“详报京师印刷注册总局”并“明白牌示具呈人”。如果具呈人对巡警衙门的“批斥不准”有异议,还可“于牌示后十二个月以内,迳上京师印刷注册总局递禀上控。”申请注册者的基本权益是得到保障的。[10] “发贩和分送”指的是印刷物包括报刊的批发和递送。从事发行业者“发贩和分送”了违禁印刷品,就要视情节轻重受到罚款或监禁,或两者并科。违禁印刷品也要“充公”或