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青岛开发区管理体制变革透视青岛经济技术开发区1984年经国务院批准设立，原规划面积15平方公里。1992年，山东省政府决定将开发区与原黄岛区两区体制合一，开发区面积扩大到2XX年完成了区域总体规划布局的调整，将开发区和黄岛区共同管辖的2XX年小平同志南方讲话后，在沿海各经济技术开发区迎来了真正大发展的背景下，由于两区体制合一而造成的磨合期和众多社会事务的羁绊，以及新旧观念严重冲突，青岛开发区在一定程度上削弱和转移了抓招商引资和项目建设的精力和视野，导致机遇有所丧失。二是造成了开发区的开发开放功能相对弱化、向旧体制小步复归的问题。为适应两区体制合一的新体制，青岛开发区（黄岛区）套搬了一般行政区的一些做法，设置了相对庞大的人大、政协机构，而没有研究探索中间体制，精简设置，为后来日益加深的“体制复归”问题留下了隐忧。三是机构有所膨胀，加大物质奖励激励机制建设的力度相对困难，人员素质优势不如原来明显，衙门作风开始萌生，服务意识相对薄弱，层层收费、办事手续繁杂的不良现象开始出现，行政效率有所降低。四是在行政管理体制上造成了政府职能的定位与中国加入WTO以后形势发展要求的不相适应，开发区不同程度地存在“越位”、“缺位”和“错位”的问题。有些上级政府职能部门要求对口设置机构或加挂相应部门牌子的现象仍然存在，向一般行政区看齐的压力较大。五是在运行机制和管理方式上容易出现机构运转不协调的现象，容易产生重管理、轻服务，重审批、轻监管的问题。六是在集权与分权有效配置方面，开发区内“条条管理”的集权部门越来越多，给开发区在管理体制方面率先与国际惯例全面接轨增加了难度。过多的集权增加了开发区行政管理“条块”部门之间的协调成本，弱化了开发区作为特殊经济区的改革示范效应。七是区域面积的扩大造成了财力分散和环境建设资金的严重不足 但这些弊端和问题不能从根本上影响开发区的发展，也没有突破开发区“小政府、大社会”的体制格局，因此完全可以通过不断推进体制、机制的创新，由形式上“合一”走向内涵式的“合金”，在实践中把不利因素降到最小程度，并可以逐步予以解决。因此，权衡利弊，青岛开发区与黄岛区的体制合一，在实践上是成功的，加上其在全国开发区的首创性，还为青岛开发区构筑了对外开放的又一独特优势 变革启示 美国学者安纳利128公路地区的文化与竞争》一书中明确指出：决定一个地区高新技术产业发展状况的主要因素，不在于新技术发明的多少，而在于它的制度安排、社会环境和文化氛围等是否有利于发挥专业技术人员的积极性和创造性。可以说，一个开发区能否成功，关键取决于对生产要素的吸引能力和优化配置能力如何，归根到底取决于体制。青岛开发区行政管理体制的变革给了我们很多启示 第一，开发区管理体制向行政区体制转化的趋势正日益加强 作为一个特殊阶段的政策性行政区域，开发区的国家政策倾斜和体制差异都是暂时的，既不持久也不规范。随着我国市场经济体制的逐步完善，开发区的特殊政策总有一天将会消除。从目前情况看，随着开发区范围扩大和功能的多元化，其管理体制正呈现出从准政府向行政区体制转化的趋势。当然，这种转变决不能认为是新体制在旧体制影响下的复归，而应该是在同一个新的体制框架下的并轨。不过从青岛的实际经验来看，行政区体制的形成究竟能在多大程度上解决开发区的难题还是一个未知数。青岛开发区曾号称“三区合一”（包括青岛保税区在内），但最终青岛保税区还是保持单独设置，毕竟保税区的规模不宜盲目扩大，否则由此带来的行政成本过大等衍生问题无从解决。因此，问题的关键不在于体制是否合一，而在于开发区要实现完全依赖自身的经济功能和成熟的市场机制进行成功运作的目标。 第二，开发区政府职能的重新定位已经成为形势发展的迫切需求 就青岛开发区而言，其行政管理体制是管委会与区政府合一的体制，法律地位应该是不言自明的。只是在与国际市场经济体制接轨的过程中，其政府职能需要重新定位。只有科学地确定职能，才能保证机构设置的精简、高效，实现行政管理的效能化。就政府行为的机构设置而言，各地开发区普遍提倡“小政府，大社会”的管理模式，但这并不等于政府越小越好，越简越好。作为政府行为，不管大与小，就其职能而言只有宏观与微观之分，行政管理的职能是共有的，只有职能完善，才能充分体现政府行为，如果只强调小，而职能不完善，就会影响行政职能的发挥，形成应该管的事而管不起来，那么小政府也就不能体现大社会的功能，服务也就不会到位 第三，开发区“以块为主”的管理方式是管理体制变革的基础 开发区行政管理体制在经历了一个创建的时期和不断的体制创新之后，基本形成了相对独立的行政管理体制和运行模式，即“以块为主，条块结合”。这个管理体制相对于一般的行政体制来说是全新的，充满活力的，从而使开发区形成了与国际化经济运作比较接近的环境，