国外审计动态2009年第7期.doc

国外审计动态 第７期 （总第248期） 审计署审计科研所 2009年11月２4日 金融监管：制定和评估美国金融监管体系 改革提案的框架 —2009年2月4日美国代理审计长就金融监管体系改革 向国会的证词 很高兴今天在这里讨论审计署2009年1月8日提出的关于将现行的美国金融监管体系进行现代化改革的审计报告。我们开展这项审计工作，旨在帮助决策者权衡各种金融监管改革的建议，并考虑如何使现行的金融监管体系更有效率和效果的方法。我今天的陈述是根据审计署的审计报告进行的：（１）描述金融监管是如何在银行、证券、储蓄机构、信用社、期货交易、保险、二级抵押市场和其他重要领域中逐步形成的；（２）描述最近几十年来，在金融市场和金融产品方面发生的一些重大变化，凸显现行的金融监管体系存在着极大的局限性和缺陷；（３）提出一个可以让国会和其他各方用来制定和评估可能的金融监管改革方案的框架。今年1月22日，审计署发布了每两年一次的新的高风险系列评估报告。报告中陈述了联邦政府项目的高风险领域，其中包括需要重点关注的、涉及范围广泛的变革，以应对重大的经济、效率和效果方面的挑战。根据这次金融危机的最新情况以及审计署以往有关金融监管的审计情况，美国审计署认为，必须改革现行的美国金融监管体系，使它更加现代化。 这项审计工作是在2008年4月至12月间进行的。为了做好这项审计，我们综合了现有的审计工作和其他过去已有的研究的成果，并征求了金融监管机构、行业协会、消费者权益保护组织和其他方面代表的意见。该审计报告的提出，严格遵循了公认政府审计准则的要求。这些准则要求我们计划和实施这项审计，必须获得充分恰当的证据，根据审计目标为审计发现和结论提供合理的依据。美国审计署相信，所获取的证据为我们的审计发现和结论提供了合理的依据。 在该审计报告发表之前，由29个金融机构和其他组织的代表，包括联邦政府和州金融监管机构、消费者权益保护组织、金融服务行业贸易协会的代表对报告进行了审查和评议，他们提出的意见和建议使这份报告的内容更加充实。总的来说，他们认为该审计报告对金融监管体系改革问题进行了全面而深入地分析和研究。 一、概述 美国现行的金融监管体系形成于150多年前。它一直依赖于联邦政府和州政府监管机构复杂而分散式的监管制度安排，近几十年已经跟不上重要的金融市场和金融产品发展的步伐。目前，在美国监管金融服务行业的责任，几乎由12家联邦金融监管机构、众多的自律组织和数百个州一级金融监管机构共同分担。由于美国现正处于有史以来最严重的金融危机之中，更显示出金融监管体系已经远不能满足美国在21世纪的需要。 近几十年来，美国金融市场和金融产品的几次重大变革，突显出现行监管体系存在很大的局限性和缺陷： １．金融监管机构一直在努力化解由大型和相互关联的金融集团构成的系统性风险，以确保它们能够充分控制其风险，但却经常失败。 ２．金融监管机构不得不应对金融市场中的问题，而这些问题是由大型的且有时又不太规范的市场参与者，例如非银行抵押贷款机构、对冲基金和信用评级机构从事的各种活动造成的，其中一些机构在当前金融市场中仍担当着重要角色。 ３．新的更加复杂的投资产品越来越多，已经向金融监管机构和投资者提出了挑战，消费者很难了解认识新的日趋复杂的零售抵押贷款和信贷产品。 ４．为了确保会计和审计准则能与金融市场的发展相适应，会计准则制定者和金融监管者都面临着越来越多的挑战，而且还在应对会计和审计准则全球趋同性构成的各种挑战。 ５．由于金融市场愈来愈全球化，目前美国分散式的金融监管结构使它与国外其他金融监管机构进行国际性协调的努力变得更加复杂。 现行的分散式监管结构已经远不能适应这些重大事态的发展变化。因此，美国的金融监管体系必须而且迫切需要进行重大改革。现行金融监管体系存在着重大缺陷，如果不解决，将会继续使美国的金融体系置于严重的风险之中。我们的审计报告提出了一个制定和评估金融监管体系改革提案的框架，以及新的金融监管体系中应表现的九个特征要素。通过框架中要素的运用，任何改革方案的相关利弊都应该一览无遗，决策机构据此就能够集中精力确定取舍并协调竞争性目标。同样，这个框架也可以用来制定提案，或者对当前提案各方面的补充建议进行鉴别，使其更加有效和更加适合解决现行金融监管体系的局限性。 表1 制定和评估金融监管体系改革提案的框架 特性 描述 （一）明确制定监管目标 应当对目标予以明确阐述和说明相关性，使监管者能有效地履行其使命并担负起责任。重点问题包括：考虑重新审查金融监管目标以取得必要共识的好处，明确地制定出一套现代化的、可以全面和重点反映当今环境的监管目标。 （二）综合平衡 金融监管应当涵盖引起各种风险的或是其他对达到监管目标也有重要作用的所有活动，应确保对这种监管适用范围做