行政参与的权利化内涵、困境及其突破.pdfVIP

破熊与馐|：垂2014年第11期·专论 行政参与的权利化：内涵、困境及其突破 邓佑文 (浙江师范大学法政学院，浙江佥华321004) 摘要：我国行政参与的发展遭遇了实效瓶颈，其根本原因是行政参与未能完全权利化。行政参 与权利化蕴涵三层含义：其一，行政参与不应只是行政手段，本质上是公众的权利即行政参与权：其 二，行政参与应成为具有完整权利形态、综合权利性质和丰富权能内容的行政参与权：其三，应明确 政府对行政参与权的尊重、保护与实现义务。行政参与的常态化及实效倚仗行政参与的权利化。当 前我国行政参与的权利化面临的困境包括行政参与的前提性权利即行政知情权的确立与行使难以 全面化、常态化：行政参与的本体性权利即行政参与权的各项权能的确立不充分，且缺乏政府义务 的对接：行政参与的保障性权利即参与监督权匮乏，导致行政参与权救济途径不畅通：等等。应当从 理念矫正、法律建构、制度机制完善三方面突破行政参与权利化的困境，以保障公众行政参与权的 享有、行使与实现，并促进行政参与实效目标之达致。 关键词：行政参与：行政参与权；理念矫正：制度建构：机制完善 中图分类号：DF3 文献标识码：A 一、我国行政参与实践之困境 行政参与即公众参与行政，是公众以权利主体身份参加公共行政，通过发表行政意见，表达利益 诉求，甚至参与行政决定的作成和实施等方式，形成与行政机关的互动、博弈与合作，实现智识的荟 萃、民意的汇集和利益的均衡分配等，从而促成民主行政、科学行政、正当行政和效率行政的行政目 标的活动。① 从应然上看，公众参与行政已成为实现行政合法性与正当性的必然要求。正如有学者所言，“公 众参与是行政法治走出‘合法性困境’的必由之路9Jm0@更有论者认为，“公众参与是当今公共行政领 作者简介：邓佑文，浙江师范大学法政学院教授。法学博士。 奉本文系作者主持的国家社科基金资助项目“行政参与权及政府保障义务研究”(项目编号：13BFX050)的阶段性成果。 ①有学者认为对公众参与进行概念的界定是一项不可能完成的任务。See isCitizen Stuart Langton…S“WhatParticipation?”in in Langtoned．，CitizenParticipationAmeric弛，LexingtonBooks(1978)，P．13．同样地，对行政参与进行概念的界定也是很难的。因 此。本文对行政参与的解释不是界定性的，而是描述性的。 ②王锡锌：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008年版，第ll页。 行政参与的权利化：内涵、困境及其突破 域不可逆转和回避的基本方向和主题”。从实然上看，二十世纪七十年代以来，一场以公众参与为核 心的行政民主化浪潮已席卷全球，“公民参与行政过程成为席卷世界的浪潮”。@这股浪潮也于上世 纪九十年代中期开始涌入我国，近年来，行政参与不仅成为学界探讨的核心话题，更是公共行政实践 中的一道亮丽景观，诸如公告评论、网络征求意见、座谈会、论证会、听证会等行政参与活动逐步开 展。我国行政参与实践已有一定的发展和一些成功的范例，如深圳西部通道环评事件、厦门PX事件 中的行政参与活动，在促进行政民主，化解社会风险，满足与平衡公众诉求，提高行政决定的合法 性、正当性与可行性上，彰显了一定的功效与价值。@ 然而，若认真检视我国行政参与的实践，这些成功范例仅是其中一些“碎片”，整体而言，行政参 与的热闹景观有时只是一种表象，其发展实际上遇到了不少问题。其一，公众能否进入行政活动不 确定，基本取决于行政官员的旨趣与喜好。有些行政官员习惯封闭行政，不给公众参与机会；有的行 政官员实行开放行政，公众有进入行政过程的可能，但属被动加入，公众难以主动参加行政活动，公 众参与资格无保障。其二，即使能够参加行政活动的公众也难以自主表达政见(行政意见与利益诉 求)。在一些行政活动中，参与者有表达的机会，但议题和观点已经由行政机关预设，参与者有顾虑， 不敢提出与官方意志相左的意见。其三，即使公众能够进入行政过程并表达真实的政见，但能否获 得行政机关的及时回应并不确定。行政机关可能对公众政见作出反馈，也有可能置之不理。其四，即 使行政机