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例行督察中突出对政府行为督察的必要性和途径(杨冬云) 发布时间：2011-01-07 来源： 【字体： 】 　　《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定，“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府”。在我国当前的行政管理体制下，地方政府对于土地管理发挥着主导作用。土地例行督察作为国家土地督察机构的一项核心业务，却在体现对政府行为的督察上显得不够给力，未能清晰地界定和查实政府涉地违法行为，给一些人造成是在对地方国土资源管理部门进行督察的错误认识。笔者尝试对这一问题的危害及原因进行分析，并就如何突出对政府行为的督察提几点粗浅的看法，以作引玉之砖。 　　一、不能清晰界定和查实政府涉地违法违规行为的危害 　　（一）偏离了设立国家土地督察机构的初衷。 　　《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）明确规定，国家土地督察机构的主要职责是对省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。因此，我们开展土地例行督察，应当把督察地区人民政府作为主要督察对象，将政府的土地利用和管理行为作为主要督察内容，将政府的涉地违法违规行为作为督察的重点。如果忽视了这一点，或者在这一点上做不到位，纠缠于国土资源管理部门工作不规范等细节问题，就是没能抓住重点，与国家设立国家土地督察机构的初衷也不符合。 　　（二）不能真正震慑土地违法违规行为。 　　土地例行督察是对督察地区一定时段内土地利用和管理情况最全面、最细致的督察。由于投入的人员多、督察工作时间长、审查细致，较之于审核督察、专项督察等其他督察形式，例行督察在发现问题、定性问题、收集证据等方面具有明显的优势。如果以这样的投入、这样的方式，都不能发现和查实地方政府的涉地违法违规行为，而仅停留在国土部门层面的话，则会大大影响督察的效果，不能真正对土地违法违规行为造成震慑。甚至还可能进一步增强地方政府的侥幸心理，效果适得其反。 　　（三）影响整改意见的落实。 　　例行督察的整改意见能否真正落到实处，关键在于地方政府。而地方政府是否真正重视整改意见，又取决于我们的督察是否触到其痛处、抓住其要害。如果我们不能清晰地界定哪些涉地违法违规行为是由政府主导并掌握充分的证据，则不能引起其真正的重视，其整改可能是敷衍应付，我们提出的督察意见难以落到实处，督察地区土地利用和管理的形势也难以根本好转。 　　（四）损害了国家土地督察机构的威信。 　　客观地说，地方政府和国土部门对例行督察是心怀畏惧的。如此多的人员，如此长的时间，如此细致的工作，地方政府必然十分担心自己的问题被曝光，担心自身被追究责任。倘若我们的督察不能深入触及问题核心，不能深入挖掘问题背后的政府因素，不能充分掌握政府涉地违法的证据，而停留于对国土部门具体土地管理行为的督察，就显得“雷声大、雨点小”，没有达到应有的效果。地方政府也会对国家土地督察机构的工作水平、业务能力产生怀疑，损害了我们督察机构的威信。 　　（五）给地方国土部门带来不利影响。 　　地方国土部门在目前的管理体制下，受上级国土部门和地方政府的双重领导，工作压力已然很大。如果我们不能对例行督察中发现问题的责任边界进行清晰的界定，而将政府主导的涉地违法行为记在国土部门账上，出现“政府领导指使，国土局长背黑锅”的情形，无疑更进一步增加了国土部门的压力和工作难度，导致地方国土部门对例行督察乃至国家土地督察机构产生负面情绪。 　　二、不能清晰界定和查实政府涉地违法行为的原因分析 　　（一）指导思想不够明确和坚决，工作人员意识缺乏。 　　在之前的例行督察中，更多的关注了督察组织方式、督察内容、工作进度等，更侧重于对问题的准确定性，而没有深究问题的真正责任主体，没有特别明确地突出政府这个主要督察对象。具体审查人员也没有树立相应的意识，在工作中缺乏对政府行为督察的敏感性，停留于对问题的发现、定性和举证，没有将问题与政府行为进行有效的关联。 　　（二）对于哪些违法违规问题属政府主导尚不够清晰。 　　由于目前我们尚未对哪些涉地违法违规问题属政府主导进行系统的梳理和划分，在例行督察实际中，主要依靠工作人员自身的经验和判断。这就导致大家对哪些违法违规问题是由政府主导不够清晰，难以进行区分并进一步深入挖掘。 　　（三）目前例行督察的工作方式、工作内容使然。 　　目前例行督察的开展方式和工作内容，是要覆盖土地利用和管理的所有业务、所有环节。从人员分组到工作流程、表格填写，均是按照土地管理“批、供、用、补、查”等不同环节来进行划分。督察的重点也在于摸清情况、发现问题、准确定性。即使有这方面的意识，想要体现对政府行为的督察，但由于督察工作本身量大面广，加上均匀用力，没有集中力量，导致重点不够突出。 　　（四）工作仍不够深入，对造成违法违