弹性化政府的设计与评估-世新大学教学单位.pdf

彈性化政府的設計與評估 林水波、陳志瑋 台灣大學政治學系教授、台灣大學政治系博士生 壹、前言 冷戰結束後，經濟議題與產業金融等政策躍居西方國家的政策 主流。這種趨勢主要是來自各國政府因應各自國內外情勢之需要。 在各國內政方面，各國人民普遍對政府有「花得更少，做得更好」 的期望；同時自七 年代以降的石油危機，更使許多國家揚棄支出 O 面的經濟學，回到古典理論的路線，進而有「新右派」或「新保守 主義」的出現；在國際情勢方面，全球化的資本主義體系已然成 形，使得一個國家無法以獨立的經濟體單獨存在，而必須靠區域性 的聯盟進行合作與競爭，以便為國家爭取最大的生存空間。在上述 背景之下，各國為因應既定政策的調適，施政績效的提昇，致使行 政改革或政府改造的議題自八 年代以來，就成為許多國家關注的 O 焦點，從北歐、英國、法國、義大利、加拿大、美國、澳洲、紐西 蘭，乃至於亞洲的日本及台灣，都在這波行政改革的潮流之中，無 怪乎有學者以「時代精神」(Zeitgeist)稱為行政機關追求新治理模式 的運動及風尚(OECD, 1997; Peters, 1996: 21) 。 在這一波的行政改革浪潮中，所追求的目標大致以效率化為主 要核心，而「新公共管理」(new public management)所精心含涉的結 構、文化和政策執行的理念用以對應新時局並達成上述目標，也已 1 慢慢形成(Wilson and Doig, 1996: 53-61) 。簡言之，新公共管理強調 以市場機能的精神，推動公部門各項必要革新，以因應不確定性環 境所帶來之衝擊。一般而言，不確定性來自政經環境的波動、相關 資訊的欠缺，以及知識與技術的不足，且隨著環境變遷速度加劇而 升高。因此，不管政府或民間，都可能認知到以下三種不確定性環 境(Milliken, 1987: 136-138) ： 第一是狀態的不確定性(state uncertainty) ，也就是在環境瞬息萬 變的情況下，由於無法認知環境要素（例如經濟情勢、社會趨向等 等）之變動狀態，使決策與環境變動狀態間出現時間落差，或無法 預測，導致原決策無法適時對應、效能降低，因而所產生之不確定 性；其次為效應的不確定性(effect uncertainty) ，指由於缺乏環境變 化成因與結果的相關知識，以致無法事先預期該環境變化對決策或 組織所可能產生之效應，因而產生之不確定性。此時因無法預期原 有結構或政策是否受環境所生效應影響，故必須尋求彈性因應的策 略，以對應任何可能出現之效應；最後是回應的不確定性(response uncertainty) ，指組織採取某項策略或行為後，無法確知該方案的結 果與效用，因而所產生的不確定性。故必須對於環境狀態與回應機 制之間建立連結關係，以保持組織或決策的回應能力。簡言之，政 府或機關組織對於環境狀態之本質、環境變遷之效應，與政策回應 能力均因面臨不確定性，故有必要在組織結構與行政過程等各層 面，採取彈性化策略，以蒐集各種可能資訊、獲致各方資源，並提 升溝通協調之能力，從而降低不確定性環境之衝擊，引導政策或組 織變遷的走向，否則恐將增加不可治理的可能性，而人民之期望恐 亦無法獲得充分滿足。 2 因之，彈性化政府乃成為對應世界潮流、迎接不確定性環境與 提升政府效能與效率的重要策略之一。本文的目的就是在上述行政 改革與新公共管理的架構下，探討以下問題：彈性化政府應該如何 設計？其前提條件為何？彈性化政府的正面功能，以及其所面臨的 可能問題有哪些？和其他管理策略或價值是否會產生衝突？ 貳、彈性化政府的意義與架構 就理論與實務來論述，行政改革以彈性化為策略的主要論證， 在於改革者主張今日全球環境變遷快速、資訊科技發展一日千里， 因此公部門有必要以彈性化的制度結構、組織與個人，才能因應這 些變遷，滿足內外在顧客的需求。 彈性化是行政改革的主要策略之一，其證成基礎已如