第二章 行政组织概要1.ppt

行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。 在这种结构中，职位、职权、职责从组织最高层向最低层垂直分配，形成不同的等级系列。每个层级拥有所管辖范围的决策、指挥全权。不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是管辖的范围随层级的降低而缩小。 不同层级间垂直的领导与被领导、服从与被服从的上下级关系是这一结构形式最突出的特点，由此纵向上呈现出金字塔形的垂直领导关系。 层级制是产生最早、也最为常见的组织结构形式，传统工厂中的厂—车间—班组，政府行政组织中的国务院—省—县—乡均为层级制结构。 优点：事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等。 缺点：组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。 实践中，层级式结构仅适用于从事简单作业活动的组织。 当社会分工精细复杂，行政管理承担的任务加重时，层级式结构就远远不能满足需要，还要有其它结构形式作为补充。 其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。 （二）行政组织的横向结构 ——职能制 行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和各级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。 职能制结构是以行政组织内部各功能单元之间以协同与相互制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统外，按专业化原则设置的职能系统，它是组织横向专业化分工的结果。 由于行政组织管理公共事务内容的复杂多样性，单靠任何一个层级的行政组织都不可能胜任。因此就需要在划分层级的基础上，按业务性质的不同，设立平行的不同部门，以便分门别类地管理好各种事项，可见专业分工是职能制的要义。 职能制结构的产生较早也较为常见，政府及企事业单位、社会团体内部各个职能部、委、司、局、处、科、等均属职能结构的典型形式。 横向职能部门的划分宜粗不宜细。以两个圆的关系喻之，就是只能相切，不能相交。 优点：有助于发挥组织的技术专长。易于提高效率；使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击力的支撑点（职能部门）；使首长摆脱具体业务，集中精力筹划全局的决策。 缺陷：容易造成机构臃肿、管理失控。增加了协调的难度。当职能部门间缺乏主动协调时，上级不得不陷于没完没了的协调中，易于降低决策质量。由职能部门形成组织的多支撑点可能变为阻碍组织创新、发展的保守因素。 （三）行政组织纵横结构的统一 现代社会，行政组织是把纵向型层级结构和横向型职能制结构两者有机结合起来，形成现代各国政府组织的网络型的（层）级职（能）综合制（直线职能制）。 其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结构的发展。 我国的行政组织采用的是层级制和职能制相结合的层级职能制体制。从纵向看，从中央到地方按范围大小划分为中央（国务院）—省—市—县—乡镇五个层次，每一层次内又再作进一步的层次划分。 从职能看，每级政府内部又按业务性质平行划分为若干职能部门，各部门所管业务内容不同，但管辖范围大体相同，地位平等。它们主要对同级政府和首长负责，同时也接受对口的上级职能部门的领导。我国行政组织由此构成纵横交错、相互配合的层级职能体系。 行政组织不管是采取纵向的层级制结构还是横向的职能制结构，它们都要面临一个管理层次和管理幅度的问题。并且管理层次和管理幅度问题是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。 管理幅度是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。 管理层次指行政组织纵向结构的层级。 管理层次与管理幅度在组织结构中呈反比关系。 如果组织规模一定，那么层次越少，幅度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。反之，所包容的单位和人员越少，则层次就越多。 第一，幅度小而层次多，行政组织的外部形态呈“尖三角形”，这种结构集权优势比较突出。尖三角组织形态多用于军事性、程序性组织类别。 第二，幅度大而层次少，外部形态呈“扁三角形”。分权优势比较明显，有利于发挥积极性；组织信息流转快、失真度小，但由于下层幅度的扩大而使上层发出指令的难度增加，不易准确指挥控制。 二、行政组织体制 基层政府是指乡(镇)政府。其管辖范围为一个乡镇。小的乡(镇)不设职能部门，但有主管各方面业务的办事人员。 地方政府和基层政府必须执行中央政府的方针、政策，但也有相对的自主权。在中央方针、政策的指导下，地方政府和基层政府，可自行制订一些政策、规定、法令、条例、办法等。少数民族地区的地方政府和基层政府的自主权更大。 我国行政组织从横向分工看，依工作性质不同而划分为不同的工作部门。同一层级的各部门是平行关系，有明确的工作范围和适当的权