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土地资源保护与利用类 简论土地资源可持续利用 向韶 (扬州市国土资源局扬州225009) 关键词：土地资源持续利用 从技术进步和生产力发展的角度看，人类的社会经济发展可分为劳动经济、资源经济和知识经济 三个阶段。土地资源是这三个阶段中重要的自然资源和生产要素。当前正处于资源经济向知识经济 过渡的时刻，自然资源的占有和配置与智力资源的占有和配置是并存的。在相当多的国家，特别是发 展中国家以自然资源占有和配置的优势、谋取知识经济发展带来的效益，使自己得以发展。因此，在世 界范围内发展中国家向发达国家提供廉价的土地资源和劳动力，使其成为发达国家的“制造基地”和 “加工企业”，同时成为其商品市场。这是社会和经济发展中的必然现象。 1 当前土地资源的供应短缺是法律实践和经济发展中的突出问题 我国是资源大国，以土地资源而言，总面积名列世界第三。但是我国的土地基本国情人多地少，耕 地后备资源不足，恰恰是不争的事实。我国各种自然资源的人均占有存量在世界早名是靠后的，远远 低于世界人均占有量。我国土地资源的乱占滥用，在近二十年中已经愈演愈烈，多次向国人亮起了“红 灯”；1986年的中央7号文件，1996年中央11号文件以及今年国务院关于清理整顿土地市场的通知 等，都在告诫人们要“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”。中央几代领导都十分重视土地问题。 最近中国共产党十六届三中全会通过的《关于完善市场经济体制若干问题的决定》明确指出，《实行最 严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全》。但是，实际上无论是法律的、行政的还是经济的管理措施， 都无法控制和满足当前经济发展对土地供应的巨大需求。 首先说法律针对1986年前我国乱占土地，滥用耕地的现状，中央发了7号文件，要求全国人大立 法，要求国务院组建专门的管理机构，并开展全国非农业用地大清查。1986年6月25日，全国人大常委会 六届第16次会议审议颁布了《土地管理法》。这部法律在10年多年实践中，对强化土地管理工作产生了 积极的作用。但是由于这部法律的不完善，尤其是地方政府权力过大，分级限额审批等规定，导致了1992 ～1996年的乱占滥用土地的问题。当年中央发了11号文件，冻结全国非农业建设用地审批，组织对《土 地管理法》的全面修订。1998年8月新修订的《土地管理法》正式颁布，规定了耕地总量动态平衡制度、占 用耕地补充制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度、土地利用总体规划指标管理制度等一系列世界 上最严格的措施。但是，在法律实践中这些制度实行尚不到位，缺乏法律的权威和约束力。 再说行政管理按说应该是依法行政，但依了法就行不了政。这一级政府要招商引资，办几个大 项目，需要供地。你说“没指标”，你说要“依法审批”，行!那就去管指标的哪个部门去争取指标，就 “特事特办”、“急事急办”，去有权审批的部门“限时”办理审批手续。更不要说根本不要“指标”，手一 挥、脚一跺，圈起来先用地的情况了。因此，出现了土地利用总体规划修改权“滥用”，地方政府在一个 经批准的开发区内挂上十几个或几十个工业园区等现象。你还不能说，你还不能“依法执法”、“依法管 理”，要讲服务，因为执法就是服务，管理就是服务。如果硬顶、就换“位子”，就下“帽子”。 三说实际情况招商、办工业园区、在土地供应上实施优惠政策是经济发展中实实在在行之有效 的措施。“来了一人客商、办了几个工厂，富裕了一方”，这是看得见摸得着的事实!土地利用总体规划 上明确下达的指标一是根据上一级分解的，二是参照你这个地方预测需求的。这与各地倾尽全力，生 龙活虎的招商需求的指标肯定是不吻合的。这里的“余量”在哪里?上级没给，下面没有，派人上去要 求增补指标，再不给，就只有自己想“办法”了。要何况现在江苏各地都在争“一流”，争“率先”，憋足劲 88 江苏省土地学会2003年度土地学术年会论文集 地在“崛起”呢! 应该说，在知识经济发展阶段刚刚开始进，“和平、发展和环境”是世界，也是我们国内的头等大事。 从扬州市的现实发展看，重大基础设施工程一个接着一个，外资和民资投入不断翻番，房地产投入和销 售势头强劲，几乎没有空置房。应该说，土地资源供应的“短缺”无疑是当前经济发展突出的制约条件。 2 实现土地资源可持续利用的对策建议 土地资源的可持续利用，是社会、经济可持续发展的前提条件。