良好政府管制视角下的集体非农建设用地流转制度改革论文.pdfVIP

中国可持续发展研究会2006学术年会 第l专题：可持续发展的机制创新与政策导向 良好政府管制视角下的集体非农 建设用地流转制度改革 丁火平 陈利根 (南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095) 摘要管制作为现代政府治理工具的一种，其作用具有双面性。服务于国家工业化的集体非农建设用地流转管制制度目前已经暴露 出诸多的不适应性。按照良好管制的要求．有必要对其进行改革。 关键谲 良好政府管制；集体非农建设用地；流转管制制度；改革 高政府实现公共政策目标的能力【3J3。良好的政府管制是 l政府管制、良好政府管制和集体非农建 一场成功的管制改革真正追求的结果…。世界经合组织 设用地流转管制制度 (oECD)的研究报告认为良好的政府管制意味着管制必须 学术界对政府管制的性质展开了多角度的探讨。概 遵循以下原则：政策目标明确；具备良好法律基础；效率； 括而言，“在经济学视野中的政府管制通常意味政府对经 损害最小化；促进改革与创新；清晰、简明、实用；协调。美 济问题、特别是市场失灵的一种特殊回应”，“在法学视野 国全美咨询中心将良好管制原则归纳为：独立；开放；有 下的政府管制研究更强调行政程序以及对管制机构行为 效；可靠。澳大利亚研究者列出了十条标准：简明；公共利 的司法控制”，“政治学中的政府管制通常更关注公共利益 益；尊重公民权益；基本生活质量；透明；合乎理性；实用； 与公共权利的行使”[11。在现代社会，政府管制大量出现 即时要求；权衡得失；政府为公民服务。英国的研究者认 有其合理性和必要性，Majo鹏认为政府管制存在的原因在为，良好的政府管制必须遵循五条准则：透明；责任性；目 于：“防止市场垄断的需要、控制暴利的需要、解决外溢成 的性；协调；比例原则。基于中国国情，良好政府管制应当 本问题的需要、弥补信息不完全的需要、减少过度与恶性 具备以下内涵：①适应宏观政策环境，正确定位管制目标， 竞争的需要、减轻社会损失的需要与其他正常理由。咀2J市 依法制定的管制具有适应性；②政府有效克服自身自利倾 场经济离不开政府管制，有效的政府管制可以为市场经济 向及利益集团干扰，使管制不是基于自身利益或少数人利 的建立、健康运行、完善及维护社会公平等提供制度保障。 益，而是为了实现公共利益；③符合政府职能的转变，符合 从实践来看，政府管制在弥补市场不足和提升社会福利方 市场经济和民主政治的要求，成为“有限政府”；④注重管 面确实发挥了积极的作用。 制的效率，在不违背公共利益的前提下，应以最小的成本 但政府管制不是万能的，也存在政府失灵的现象。因 实现管制的目标。此外，还需要提高管制执行人员的职业 为政府实施有效管制的前提是：基于公共利益、政府能获 道德修养和业务能力，加强对其行政行为的监督与违法行 取充分的信息、符合特定管制环境及管制的有效实施。但 为的处罚，保障管制目标的实现。 事实上，政府的自利倾向及利益集团的干扰常使管制目标 现行集体非农建设用地流转制度是以《宪法》为基础， 出现偏差；现实世界中的信息不充分使管制难以把握需要 《土地管理法》为中心的法律体系。实行“转权”流转的原 达成的目标；尤其重要的是，管制必须对管制环境具有适 则，集体建设用地必须先通过国家的征地行为先转为国有 应性，当管制环境发生变化时，管制也应该随之调整；最 土地，然后才能进入土地一级市场(除法定例外)。对自发 后，在管制制定恰当的前提下，具体实施过程中执行人员 流转，实行禁止是原则，允许是例外的制度。虽然一个公 的自利行为和执行能力的缺陷，也会使管制的预