基于主体功能区视域成都市城乡基本公共服务 均等化财政政策探究.docVIP

基于主体功能区视域成都市城乡基本公共服务 均等化财政政策探究【摘要】本文在界定主体功能区基本公共服务均等化内涵的基础上，从成都市的现状出发，分析了成都市基本公共服务均等化的现状，提出了主体功能区建设中推进基本公共服务均等化的财政政策途径和措施。 【关键词】基本公共服务均等化；主体功能区；成都 党的十七大报告指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。实现基本公共服务均等化是推进主体功能区建设的主要功能目标之一，它不仅是限制开发、禁止开发区域政府的重要经济职能和基本政府支出责任，也是推进优化开发和重点开发区域功能建设的前提条件和基础保障。主体功能区建设则是有效实现基本公共服务均等化的必要载体，公共服务均等化是一个发展的概念、更是一个长期的过程，只有依据主体功能将国土空间加以适当划分，施以相应的体制与对策，才有助于各功能区财政保障能力的不断增强和基本公共服务供给水平的逐渐提高。因此，在当前成都市全面贯彻落实科学发展观，推动经济社会可持续发展，构建社会主义和谐社会的新的历史阶段，实现成都市城乡基本公共服务均等化，必然要求以主体功能规划视角，对区域空间进行统筹布局与合理划分，构建市场主体行为符合各类区域功能定位的利益导向机制，建立健全分类施策、各有侧重的基本公共服务均等化的财政保障机制。 一、主体功能区基本公共服务均等化的内涵 基本公共服务业均等化和主体功能区都是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要战略选择，二者具有密切的关系。王元京、刘立峰（2008）、邓玉春（2008）、张杏梅（2008）等大多数学者普遍认为基本公共服务均等化是主体功能区建设的前提条件和重要手段，没有基本公共服务均等化主体功能区将难以形成并转化为理性的行动。蔡春红（2008）认为公共服务均等化与主体功能区是辨证统一的关系。首先，推进形成主体功能区是阶段性目标，而实现基本公共服务均等化是长久性目标；其次，推进形成主体功能区是综合性目标，而实现基本公共服务均等化是单一目标；再次，从长期看，推进主体功能区是实现政策目标的方式和手段，而实现基本公共服务均等化是推进主体功能区的目标和归宿。孙建（2009）认为，二者互为因果关系，以主体功能区建设为政策目标，基本公共服务均等化就是政策手段，以基本公共服务均等化为政策目标，那么推进主体功能区建设就是政策手段。 就基本公共服务均等化和主体功能区，本文认为从本质上看是目标与工具的关系，基本公共服务均等化是为让全体公民共享改革发展的成果，实现社会公平正义、和谐发展的政策目标；而主体功能区是政策工具，是为了实现包括生态环境保护基本公共服务均等化、区域经济协调发展等政策目标的方式和手段；但在实践操作中，二者又是互促共进的，基本公共服务均等化是形成主体功能区的前提和基础；主体功能区建设是实现基本公共服务均等化的有效途径，实践部门可通过主体功能区建设推进基本公共服务均等化。 具体而言，基本公共服务均等化是推进主体功能区战略实施的前提条件和重要手段，没有基本公共服务的均等化，在限制开发和禁止开发区限制或禁止相关产业开发是困难的，也不会为相关地区所接受并转化成理性的行为。在对区域经济运行施加主体功能限制之后，公共服务均等化的内容、范围和标准并无大的变化，只是需要考虑的政策因素增加了。一方面，限制开发区与禁止开发区的经济开发受到功能性制约，资源开发受控、产业发展受限，导致这些功能区公共服务投入能力下降，从而产生与其它功能区的基本公共服务发展新差距，需要上级政府加大对相关地区的均等化投入。另一方面，由于限制开发区和禁止开发区为了保护好所在地区的生态资源和环境，付出了大量的心血，做出了很大的牺牲，产生的生态效益是对其他地区的贡献，因此，要建立对这两个区域的规范的生态环境补偿机制，避免生态产品这一公共产品消费中的“搭便车”现象，解决好生态投资者的合理回报问题。 二、成都市城乡基本公共服务发展现状分析 从2003年开始实施城乡一体化发展战略，到2007年又被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市一直着力于促进城乡基本公共服务均等化，并取得了相当的成效。但是仍然存在着一定的问题。 （一）城乡一体化公共财政体制基本形成 成都自统筹城乡发展试点改革以来，各级财政对农村基本公共服务事业的的投入力度逐年增加。从2004年以来，成都大力推行“乡财县管”制度，完善财政转移支付制度，逐步弥补困难区（市）县的财力缺口，均衡地区间财力差距。2008年成都市政府提出，各级政府应以当年财政公共服务投入为基数，将每年新增的公共事业和公共设施建设的政府性投资主要用于农村，直至逐步实现城乡基本公共服务均等化。这一系列改革举措显示成都市城乡公共财政支出保障机制基本建成，且呈现