中国政策性农业保险制度理性反思.doc

中国政策性农业保险制度理性反思摘 要：中国农业保险制度的强制性制度变迁及农业保险与政策支持的高度关联，昭示由政府主导与支持的政策性农业保险来指引中国农业保险发展是深刻且明晰的。以政府财政保费补贴为标志的政策性农业保险在政策试点阶段也暴露出农户需求结构性失衡、运行机制错位式走样、高交易成本等问题，亟待从支持政策、经营模式、参保原则、运行机制等方面予以制度创新与政策调整。 关键词：农业保险制度；政策性农业保险；财政补贴 中图分类号：F840.66文献标识码：A文章编号：1008-2972(2010)04-0038-06 一、问题的提出 政策性农业保险就是为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度。农业保险要求政府给这类业务以一定的财政优惠政策和资金支持，因而农业保险具有部分的财政再分配性和部分的社会公平性(庹国柱等，2004)。农业保险作为一种风险分担方式，有助于稳定农业生产及健全灾后补偿机制。但对农业保险是否需要政府以补贴方式进行干预，理论界有不同声音。反对补贴的意见集中在：一是农业保险具有非公共品属性(Wright和Hewitt，1990)；二是农民有其他规避风险方式(Platteau和Abraham，1987)；三是财政补贴农业保险可能是自我证实性(Wright和hewitt，1994)；四是农业保险稳定农业产量的作用不显著(Glauber，2007)。赞成补贴的意见集中在：一是农户无法单独面对所有风险(Duncan和Myers，2000)，补贴农业保险有助于农业再生产顺利进行(张跃华等，2007)；二是农业保险内生于风险相关性(Miranda、Glauber，1997)和道德风险、逆向选择(Knight、Coble，1997)的市场失灵问题导致商业化经营难以维持(Quiggin，1994)，补贴有助于纠正农业保险市场，世界上许多国家通过补贴保费或经营费用的方式介入农业保险市场(Mosley和Krishnamurthy，1995)。 中国是个自然灾害频繁的发展中农业大国，农业保险是农业支持不可或缺的手段。进入21世纪后，中国加大农业支持力度的战略意图凸显。其中，以政府财政保费补贴为标志的政策性农业保险业已成为中国农业支持制度的重要组成部分。 二、建国后中国农业保险制度的历史沿革 建国之初，考虑到农业对国民经济恢复与发展的引导作用，中央政府对农业保险的稳定农业生产功能予以充分肯定，并大力推广，但由于相关制度缺失及政治事件干扰，此轮农业保险业务停止于50年代末期，并经历了20余年的发展空白期。改革开放后，伴随宏观经济体制改革的农村经营体制变革推动了中国农业生产迅速发展，农业保险被重新提上议程，在持续了80年代至90年代初的蓬勃发展后，由于农业保险内生的源于系统性风险、信息不对称和供求双重正外部性等的市场失灵顽疾，加上自身制度供给不足(冯文丽，2004)，中国农业保险自90年代中后期陷入发展停滞困境。进入21世纪，中央政府不断加大农业支持力度，出台于2003年10月的中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出要“探索建立政策性农业保险制度”。随后的2004年中央“一号文件”指出要“选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。中国农业保险进入政策性农业保险阶段，并取得长足发展。 中国农业保险发展过程中：一方面农业保险强制性制度变迁过程中的政府干预可解释为马克思、恩格斯的国家直接配置全部资源思想(赵学军等，2004)。但政府随着自身对农业保险理解的逐步深化来不断调整相关制度供给，也反映出其对农业保险的定位认知是个渐进的过程，符合世界上其他国家农业保险发展的一般性规律，政府干预充当了制度探索角色。另一方面政策支持与农业保险市场发展高度正相关的事实也表明财政支持是中国农业保险可持续发展不可或缺的要素。 三、中国政策性农业保险制度的问题透视 (一)农户需求的结构性失衡 政策性农业保险目标定位于通过保费补贴来搭建激励农户参保的政策平台。事实上，影响中国农户参加农业保险的因素较为复杂，包括对农业保险的认知与风险的态度、收入水平、耕地面积、受教育年限和务农年限、农业生产总值等。中国农业生产区域广阔，农民类型多样化，不同区域与不同类型的农户对政策性农业保险需求存在结构性失衡。 1　农业现状与灾害预期不一的区域需求差异性。一方面，各地自然资源禀赋与经济增长方式不同，导致中国农业发展在区域间呈现明显的非连续性，造成不同农业规模区域的政策性农业保险需求迥异。粮食主产区在承担国家粮食安全与农产品有效供给重任的同时，农业产值在本地农民收入与属地经济发展中也占据重要地位，农户、农业产业化组