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从基层土地管理角度完善乡镇土地利用总体规划摘要：本文笔者结合自己的工作实际，首先阐述了本乡镇土地利用总体规划的情况，其次分析了当中存在的问题，最后对如何完善新一轮乡镇土地利用总体规划提出了自己的见解，期望能给同行有所借鉴。 关键词：乡镇土地利用；总体规划；土地管理；措施 前言： 土地利用总体规划是对一定区域内土地的开发、利用、管理和保护在时间和空间上所作的统筹安排，是实行土地用途管制和审批建设项目用地的基本依据。我国自1986年颁布实施《中华人民共和国土地管理法》以来，针对我国经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但由于前两轮规划在编制的过程中缺乏科学的规划理念，导致前两轮规划在实施的过程中效果不是很好。因此，在新一轮土地利用总体规划编制期间，必须坚持以人为本的科学发展观和用科学的规划引导好、服务好社会主义新农村建设，要充分发挥规划的“龙头”作用，认真做好乡镇土地利用总体规划的修编工作。为促进乡镇经济社会全面、协调、可持续发展提供有效的用地保障，为全面建设小康社会、促进城乡统筹提供服务，从而保证乡镇社会经济可持续发展目标的实现。 1 乡镇土地利用总体规划的情况 建瓯简称芝城，位于福建省北部，闽江上游，武夷山脉东南面、鹫峰山脉西北侧。属中亚热带海洋性季风气候，年平均气温19.3℃，降雨量1600―1800毫米。疆域总面积632.1万亩，其中农用地594.06万亩，建设用地13.16万亩,未利用地24.85万亩；辖10个镇、4个乡、4个街道，217个村、1121个自然村、2054个村民小组、27个居民委员会，总人口52.19万，其中农业人口41.8万；民族以汉族为主，还有畲、苗等10个少数民族，是福建省陆地面积最大、闽北人口最多的县级市。 1．1第一轮乡镇土地利用总体规划(1987年―2000年) 我市第一轮土地利用总体规划的编制工作1992年开始，当时规划的目标年为2000年。该轮土地利用总体规划的主要思路是：以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，努力实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。但由于当时的规划在编制过程中缺乏具体的技术、法律等作支撑，导致该轮土地利用总体规划在当时并没有得到有效实施，规划所确定的目标也没有能够实现，没有编制乡镇土地利用总体规划。1.2第二轮乡镇土地利用总体规划(1997年―2010年) 在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划），第二轮乡镇土地利用总体规划的修编工作也正式开始。本轮乡镇土地利用总体规划的修编自1997年开始，并于2000年基本结束，该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年。本轮乡镇土地利用总体规划的重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线、规程及“自上而下、上下结合”的规划控制指标体系，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。但是，当时在编制的时候，在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标，对国民经济发展必须的建设用地的需求保障不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，使得规划在实际操作的过程中缺乏一定的科学性、合理性和可行性，并没有真正发挥出规划的“龙头”作用，严重影响了规划在实际中的实用性和可操作性。1.3 前两轮乡镇土地利用总体规划实施状况 第一、二轮乡镇土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，一定程度上促进了农村社会经济的可持续发展。但是由于当时的社会经济、技术和政策制度等因素的影响导致前两轮规划的适用性、科学性和可操作性不足，规划管理的风险与难度大，规划实施的可行性、实用性和可操作性不够，导致建设用地指标未到规划目标年就已经用完，不能充分保障乡镇社会经济发展对建设用地的需求和体现支持和服务好农村社会经济的作用，一定程度上阻碍了社会经济的发展。2 前两轮乡镇土地利用总体规划存在的问题2.1 规划的约束力不强 乡镇土地利用总体规划是经过多方论证并由上级政府严格审核批准的，具有很强的权威性。规