公共管理中公共性流失及其防范.doc

公共管理中公共性流失及其防范【摘要】公共性是公共管理活动区别于其他管理活动最本质的特性。在实际操作过程中,由于种种原因,公共管理过程中公共性出现了偏差和异化,称之为公共性流失。本文对公共性流失的现象、成因进行了分析,并试图提出解决办法。 【关键词】公共管理 公共性 流失 一、公共管理中的公共性问题界定 公共管理是公共部门为了促进和保障社会公共利益,运用公共权力对社会公共事务进行管理的过程。由此,公共管理活动中无论是主体还是对象,都涉及到全体社会成员的公共利益,这就决定了公共管理活动必须以公共利益为最终目标,而非某个单个的个体利益。政府的公共权利是全体社会公民赋予政府依法享有并代替公民行使公共权力、管理公共事务的权利。而公共性是指政府公共活动必须实现公民的公共利益,公平、公正地配置公共资源,解决公共问题,处理公共事务。因此,公共性是一切政府活动的出发点和归宿,是衡量公共管理活动是否有效的标准,也是公共管理活动最本质最突出的特性,是公共管理活动区别于其他一切组织活动的根本性质。 二、公共性流失的具体表现 1、公共产品和服务提供不足。提供公共产品和服务是进行公共管理活动的途径,然而公共品需求得不到充分满足的现象时有发生,表现为公共品不足,尤其是保障性公共品数量不足。公共品在市场机制下无法提供,但公共品对于社会的发展和稳定起着至关重要的作用,因此要求政府完成。现阶段政府政绩考核指标主要是GDP的增长,教育、公共卫生、社会保障等保障型公共产品很可能被忽视,造成本应该得到政府重点支撑的公共品供给产生严重不足或价格扭曲现象。 2、社会不公。我国是一个典型的城乡二元结构国家,由于客观因素的存在,社会结构的现状允许社会存在一定的不平等现象,但差别不应过大。目前我国城乡之间存在着巨大的差异,收入差距较大,生活条件的差异大。如果忽视这些巨大差异的存在,社会不公、突发群体事件等将动摇我国的改革成果。尽管客观条件、自身因素的确是造成这些差异的不可忽视的原因,但是由于政府工作的片面性和政策倾斜,少数地区的公民没有享受到应有的普享型公民权利,或本应享受到的权利被他人侵犯,这些都属于公共性流失。 3、政府机构臃肿等自利行为。政府工作的价值取向是为公众谋福利,将公共利益最大化。但政府工作者是单独的个体,存在个体私人利益,并希望获得个人利益最大化,这是由理性人所决定的。当政府的工作重心倾向于获取私人利益时,公共管理活动的公共性出现异化。由于现行政府的绩效考核机制以及财政预算机制的不完善,各级政府尤其是地方政府掌握着大量支配资源的权利,因此不断进行自我扩张、增加财政开支,但实际工作成效并不与之匹配。政府工作人员占有的是公众赋予的公共资源和公共权力,然而对资源的不合理利用以及公众监管和制约的不到位使得政府部门的扩张和膨胀现象与日俱增。公共资源原本应当为公众服务,却演化成了为政府部门谋利,使公共管理活动偏离了原有的轨道,变得不再具有公共性。此外,当政府在支配各种资源时,由于具有绝对的权利优势,不可避免地会产生寻租现象,这是对社会经济生活危害较大的行为,不仅浪费了资源,更是对竞争的侵蚀,违背了公平导向的初衷。 三、公共性流失的原因 1、理性经济人假说。在理性经济人假设中,个人和企业在面临选择时都会从自身利益最大化的角度出发作出抉择。消费者的目标是效用最大化,企业目标是利润最大化。这一假说似乎并不涉及到政府或其他公共部门,但事实上,政府部门和其他公共部门正是由一个个这样的理性经济人构成的,他们有私人的需求和利益,依然希望自己的活动能够实现个人效用最大化。同时,他们比起普通居民而言,拥有一定的公共权力,比起普通人更有可能直接为个人谋利。当政府工作人员将个人利益置于首位时,他们的行为和选择可能同整个社会的公共利益发生偏差。在公共部门的私人性与公共性的矛盾面前,这些原本应当为全体公民谋福利的公务人员的行为,不再符合公共事务和公共决策的公共性,致使公共性发生偏差,严重时造成公共性流失。 2、委托代理制度的缺陷。全体公民赋予了政府管理国家事务的权利,政府部门与社会公民的关系是一种委托代理关系,这是政府活动的合法性依据。政府部门管理公共事务的权利来自于全体社会公民,因此政府公共活动归根到底就是为人民服务,为人民谋福利。然而现实中由于各种现实原因,这一根本目标发生了偏差。公共需求无法得到充分满足,政府机构臃肿,办事效率不高,服务质量差,民意不能及时反应等现象屡见不鲜,这正是政府公共性流失的具体表现。委托代理制度造成公共性的流失主要是由于政府公务员在完成任务时,更多的是完成上级交代的任务,并非从最大化公共利益来考虑。 3、一味追求提高政府效率。西方国家首先开始的新公共管理运动,主张在公共管理过程中追求3E目标,即经济、效率