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苍山县城乡建设用地增减挂钩若干问题思考摘要：目前，各地开展的城乡建设用地增减挂钩工作统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了片面追求建设用地指标、强拆强建、侵害农民利益等问题。也再次引起了人们对增减挂钩政策的争论。本文从苍山县近年来开展增减挂钩的具体实践出发，在增减挂钩的合法性、可行性及存在的主要问题等方面进行了积极探索，并给出了相应对策。 关键词：城乡建设用地；挂钩试点；农民利益；苍山县 近年来，苍山县积极开展了城乡建设用地增减挂钩工作，并作为统筹城乡发展的切入点和突破口，在政策研究探索、宣传发动、资金筹集、农民补偿安置等方面进行了大胆尝试。有效化解了拆迁安置中出现的矛盾，促进了新农村建设。笔者结合苍山县实际，谨就挂钩试点的合法性和可行性、出现的主要问题及对策谈谈自己浅显的看法。 一、挂钩试点工作的合法性和可行性 《土地管理法》第四十一条规定：县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。其中的“村”，即农村建设用地，从法律上确定了可以进行综合整治，以达到增加耕地面积的目的。2004年10月，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第十条关于“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的规定，则给予了挂钩试点工作的政策支持。2005年10月，为落实国发[2004]28号文件，国土资源部专门下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发[2005]20号)。此后几年来，国务院及各级地方人民政府和国土资源管理部门多次发布文件，规定具体操作程序和注意把握的主要问题，形成了完整的挂钩政策体系，为挂钩试点工作的开展提供了依据。 事实上，开展挂钩工作不仅有其必要性，而且时机和条件日趋成熟，具体表现在：一方面，工业化、城镇化对建设用地需求量激增，而我国人多地少的国情和对耕地严格的保护制度，限制了城镇发展对土地扩张的需求。2010年，上级下达给苍山县的建设用地占用耕地指标仅为90亩，远远满足不了城镇发展、工业项目落地用地需求。但通过实施增减挂钩结余周转指标550亩，加上争取“点供项目”和城镇存量土地节地挖潜，基本满足了年度建设用地需求。另一方面，村庄的无序建设造成一户多宅，超面积占地、村内空闲地较多、分布零乱的现象很普遍，土地资源浪费现象较为严重。据《苍山县土地利用总体规划》显示，2005年全县共1024个行政村，农村居民点28.1万亩，占土地总面积的10，87％，农村居住人口平均占地面积188平方米，远远超过山东省人均120平方米的标准，到2020年全县农村建设用地整治挖潜(挂钩)潜力10.5万亩。另外，实施增减挂钩，还能为农村建设用地整治和农民住房建设注入大量资金，正确引导农村、农民实施村庄规划和住房建设。从2009年至今，苍山县共有34个村(矿)增减挂钩项目获省政府审批，县财政按增加一亩耕地给予10万元补助，复垦出的耕地仍归农民集体所有，极大地调动了群众的积极性。按此计算，加上其它政策补助，农民只要付出新房价格的60％，就可以住上宽敞时尚的新居，而且还享受到了类似城镇居民的医疗、教育、休闲等社区服务方面的待遇，居住条件和环境得以极大改善。而且，随着经济进一步发展，和增减挂钩结余指标的有偿使用，还会有大量资金反哺农村和农民，农民得到的实惠越来越多。因此，增减挂钩工作，不但切实可行，而且将会得到农村广大干部群众的认可和响应，其前景十分广阔。 二、对策 1　严格操作程序，要建立公众参与和监督机制，让农民成为挂钩试点工作的主体参与进来。无论拆旧建新还是复垦整理及土地整治、土地经营模式的选择，都要让农民享有充分的知情权、参与权、建议权和监督权。一是要坚持以人为本、依法、民主、公开的原则，以尊重农民意愿，维护群众利益为前提。在试点工作的申报、拆迁安置、项目区选点布局、土地整治、土地经营模式选择等重点环节要举行听证、经过村民委员会的充分讨论、村民代表表决等民主程序。二是要牢牢把握规划先行的原则，以土地利用总体规划为龙头，统筹城乡建设规划、新农村建设规划和社区规划科学规划，科学制订详细的挂钩项目区安置规划、土地复垦规划，然后稳步推进实施。涉及安置区规划、安置补偿、农用地和建设用地调整、互换的，要实行公示。三是要对增减挂钩政策进行大力宣传，营造浓厚的舆论氛围，使农民充分了解挂钩政策的目的和意义，调动他们的积极性，使其由被动接受变为主动参与。 2　妥善解决安置问题，实现安置多样化。拆迁补偿是否公平、合理，能否到位是整个增减挂钩工作的关键，事关农民群众生产和生活大局和农村社会稳定。一是在尊重农民的居住习惯，方便