论地方农地立法中四大关系.docVIP

论地方农地立法中四大关系摘 要：地方农地立法应依据地方的需求，大胆进行制度创新。但中央仍有必要制定一部适合农业企业发展需要的《农业企业法》。施行农地承包经营权股份制，固然可以实现公平和效率的双重目的。但面对庞大的剩余劳动力及土地股份化的社会风险，当务之急是先实行土地互换以整合土地资源。生态效益的问题，仅凭农民自身是无法解决的，有必要对此进行制度层面的设计。农户为主体的家庭经营仍能适应现代农业的发展，农业组织结构的创新不能完全摒弃农户这个最基础的构成要素。所以，在当前的农地立法中，效率目标应当在农民自愿的基础上主要依靠市场来实现，而不能由政府强制推行。 关键词：农地制度；多样化；农地承包经营权；成员权；股份制；农户 中图分类号：D651.1　文献标识码：A　文章编号：1008―2972(2009)03―0039－07 农地制度改革千头万绪、异常复杂，是一项综合性的系统工程，仅仅依靠某一方面的认知是不足以完成一个理想的制度设计的。面对农地立法中需要协调的种种错综复杂的关系，尤需要我们具有综合性的知识和经验。本文将集中分析地方农地立法中的四大关系，探寻地方农地立法中的核心争点，以求为解开地方农地制度创新之结找到钥匙。 一、中央与地方的关系 《重庆市实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法》第一条指出：本办法是“根据《中华人民共和国农村土地承包法》”而制定的。事实上，其他省、市的有关式化《农村土地承包法》的实施办法也都依照《农村土地承包法》第64条的规定，开宗明义地作出了相同的规定。 从立法学的角度而论，作为地方制定的对《农村土地承包法》这一中央立法的实施办法固然要依据中央立法的规定来进行。如果这条规定仅仅是作为一种宣誓性的规定，那倒无可厚非。问题是，如果地方立法因为对中央立法的遵循而陷入不敢越雷池一步的“境界”，则于实践，尤其对农地制度的创新将是有害的。 必须认识到，制度的安排及形成与各地的条件高度相关。尤其是在中国这样一个地域广阔、人口众多的国家，由于各地在经济、社会、文化和历史传统等方面的巨大差异，势必会导致在中央统一供给的制度框架下出现地区之间在制度安排上的差异性。就农地制度而论，诚如学者所言：“由于中国客观上存在的区域经济差异和土地经营存在的比较优势不同，从而导致不同区域之间农地制度的多种性的产生。” 事实上，地权的多面性为农地制度的多样化创造了条件，而自然、社会和经济条件的差异则是这种多样化的诱因。对于这一点我们回忆一下被誉为“第二次土地革命”的农村家庭承包经营制度的创制历史就可清楚地知晓。众所周知，包产到户的农地制度首先是在安徽、四川、贵州和内蒙古这样一些地区开始的，也正是这些地区的政府首先为农民地下、半地下的包产到户提供了政治保护并给与了合法承认。这绝非偶然。在中国，自然灾害的分布是不均匀的，农村人口的比例和经济发展水平在各省之间也是不相同的。因此，发达的省份也许会认为不值得在包产到户问题上为天下之先，但落后的省份却发现这样做可以解他的燃眉之急。申言之，土地承包制的出现可以说是地方和中央之间的一次博弈和谈判。所以，就农地制度而言，中国已有地方超越中央的既定框架进行制度创新的历史经验，并且也因此取得了巨大的成就。 正是由于地区经济和社会的差异诱使各地依据本区域的具体情况进行农地制度的设计，所以自1978年家庭承包经营制度建立以来，在我国自发产生了均田公标制、双向承包责任制、两田制、反租倒包制、股份经营制、代耕制、永佃制等多种农地制度安排。虽然《农村土地承包法》最后只肯定了贵州湄田试验中的“生不增、死不减”的政策，将我国农地制度朝永佃制方向大大推近了一步。但问题是《农村土地承包法》的态度是否就意味着农地制度创新的终结呢? 回答应当是否定的。至少就“生不增、死不减”的规定而言，要严格在各地统一推行并不现实。诸多实证研究表明，许多地方并没有按照中央的要求，实行“15年不变” (1994年以前)或“30年不变”(1994年以后)的政策，而是定期或不定期的在进行土地的调整。并且，对于这种调整，农户也多子赞同。因此有必要在考虑地方实际的基础上，重新思考农地制度的具体安排。诚如前述，地权的多面性正好为农地制度的多样化安排提供了可能。经济学理论认为，地权是由多种权利组成的，包括法律所有权、剩余索取权、使用权、处置权以及这些权利的可靠性等。依物权法理论，地权制度的安排就是所有权和用益物权的具体配置，而用益物权又包括了占有、使用、收益和一定的处分的权能。现行的农地制度使农户有了完整的剩余索取权，即收益权，但其他权利却是不完整的。这种不完整恰好为我们进行农地制度的创新提供了空间。比如在农地承包经营权的继承权问题上，《农村土地承包法》仅规定了林地承包中继承人对承包经营权的继承权，而对耕