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城镇化背景下土地制度改革问题及策略研讨 　城镇化是现代经济增长的重要引擎，是我国现代化建设的传送带，其中人口和土地这两大要素的城镇化对于我国的经济、政治有着极为重要的意义。尤其是土地制度，影响着新型城镇化的进程。 　1 概 述 　1.1 城镇化与新型城镇化 　城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。 反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例http：///link？url=OiO71d6aTu7rCIMnOwrNUw3I29yTav1CZTqlzP1IFkZ7gcs3Khl1Rvd2ip-aKU07 。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化http：///link？url=sgXsSWeperTz6pVexc7HkLJFT57ssLWevStdoyvJR06CT-H1aDEAnj8B4R9TUaiXhQylN91XZzMsU3xr_YoyWK 。 　1.2 城镇化与土地制度的关系 　城镇化与土地制度是相辅相成的关系。一方面，城镇化是土地制度改革的前提和引擎，我国很多与土地相关的问题都是发生在城镇化的背景之下，土地问题不能脱离城镇化而单独讨论，并且土地制度的改革也需要城镇化来推动；另一方面，城镇化的发展和推进取决于土地制度的社会适应性与前瞻性。总之，土地制度对城镇化来说是“双刃剑”，它是机遇，为城镇化注入新的活力；它是挑战，如果规划不当会成为城镇化的障碍。 　2 我国土地制度的现状与存在的问题 　2.1 我国土地制度的现状 　我国的土地制度包括国家所有与集体所有。《土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”http：///link？url=BuBddVNSzbCB-L7OmCXWHRqRbpo0wyHRVGhScs2g0GCAJ5i6N7o-kkbKmsETYd9l《宪法》也有此类规定。 　2.2 我国土地制度存在的问题 　2.2.1 “公共利益”界定不清，常常出现乱征地的现象 　我国的《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”中华人民共和国宪法，http：///gongbao/content/2004/content_62714.htm。然而，究竟何为公共利益，在我国的法律中还没有一个准确而肯定的说法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举了一些，但列举并不能涵盖所有。很多政府披着“公共利益”的外衣，打着“老城区拆迁”或者“促进国民经济发展”的口号进行“商业开发”，致使许多人的利益为所谓的“公共利益”让路。 　2.2.2 权利主体不明，补偿不合理 　我国现行法律规定农村的土地归农村集体成员共同所有，农村土地所有权的主体包括乡镇、村集体或村民委员会、村民小组。但这三种主体只有经营和管理的权利，并非所有权人。一旦土地被征收或征用，涉及收益分配时，这三种主体会竞相争当所有权主体或变相扣留补偿金，使真正的权利主体利益受损。 　政府在补偿款方面获得巨大利益，但被征收人所获利益甚少。据统计，政府自改革开放以来通过征地从农民手里拿走了至少3万亿资金，比改革开放前30年通过“剪刀差”获得的约6千亿多出好几倍。并且很多地方没有足额发放补偿费，甚至没有发放到农民的手中，导致城乡居民收入差距进一步被拉大。 　2.2.3 土地利用率低，撂荒情况严重 　以宅基地为例，城镇化将大量的农村人口转移到城市，但很多长期不在农村居住的农民仍然在村里建房使用宅基地，造成大量住房限制，有的地方甚至出现“空心村”。同时，有关部门并没有规划好与交叉的宅基地与耕地，造成无论是宅基地还是耕地过于分散，不能够大面积使用或大规模生产，土地资源利用率低。 　2.2.4 隐形流转大量存在 　根据现行法律规定，如《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”中华人民共和国土地管理法，http：//www.zhidaoanli. com/ zdal/front/find_by_idDetailDemos.do？id=1111316，我国禁止集体土地进行非农业建设，但现实生活中隐形流转仍然大量存在并愈演愈烈，例如村委会擅自流转农地用于商业开发。 　隐形流转的大量存在对我国耕地红线构成了严重的威胁，滋生了腐败。同时利益分配不均极易激发群体性事件，不利于社会的稳定。 　3 我国土地改革的建议