土地承包经营权不等于集体土地使用权.doc

土地承包经营权不等于集体土地使用权《中国土地》2006年第9期刊登的《颁发土地使用证，是行政确权不是行政许可》一文认为，某区政府为村民杜某颁发《集体土地使用证》属行政确权行为，诉讼前经过行政复议是法院受理的前置条件，笔者认为不妥。土地承包经营权不等于集体土地使用权，土地承包经营权利义务关系有专门的法律来调整，土地承包经营权的相关问题不能用《土地管理法》以及《行政复议法》来解决。 农地承包经营是特殊历史条件下的特殊产物。“土改”时期，政府将地主的土地分给农民，并颁发《土地证》，土地归私人所有，以后通过互助组――合作社――人民公社的政治运动方式将私人所有的土地公有化，实行集体土地所有制。1962年9月27日颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定：“生产队范围的土地都归生产队所有，这种制度定下来以后，至少三十年不变。” 1982年，“大包干”生产责任制在全国普遍推行，但土地集体所有的性质仍未改变，1988年、1993年、1999年的三次宪法修正案将土地承包制度固定下来并延续至今。 土地承包经营权是不完整的土地使用权。一般认为，土地承包经营权是土地使用权的一种，两者有十分明显的区别： 1．取得方式不同。对于承包经营权，政府主要通过合同关系，实行“大稳定、小调整”，“增人不增地、减人不减地”的基本管理模式。对于新增加的人口，则通过转包、机动土地调整以及婚迁等方式取得相应的承包经营权。而集体土地使用权的取得方式是行政许可，村民建住宅、从事农业专业生产以及兴建乡村企业需要用地，须依法报政府土地行政主管部门批准，然后由政府颁发集体土地使用权证。 2.权能不同。农民承包土地的数量依家庭人口、劳动力、资源数量等可多可少，承包人之间可以存在较大的差距，特别是地区差别非常大，而取得集体土地使用权的数量例如宅基地等有十分严格的标准；承包经营的土地只能用于农业，且不得买卖，集体土地使用权的用途限制相对较少，可以依法上市流通。 3.使用期限不同。承包经营权为三十年，而集体土地使用权无明显的时间限制。 农地承包经营活动有专门的法律规范来调整。《农村土地承包法》是规范农地承包经营活动的主要法律，此外，《土地管理法》也有相应的规定，但由于两部法律的政府行政主管部门和颁布的先后次序不一样，农地承包主要依照《农村土地承包法》、由农业部门和林业部门管理。 关于农地确权和权属纠纷，《农村土地承包法》第二十三条有明确的规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”第五十一条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解、或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉” ，表面看来这条规定与《行政复议法》规定的行政确权诉前必须先行政复议是矛盾的，但因《行政复议法》颁布实施在前，《农村土地承包经营法》在后，可见土地承包确权已经排除在一般行政确权之外，是行政确权的特殊情况，应按《农村土地承包法》处理。 基于以上分析，笔者认为该案件中某区政府向承包人发放《集体土地使用证》的行政行为不符合《农村土地承包法》的规定。该文作者将具有承包经营权性质的所谓集体土地使用权视为法定的集体土地使用权处置，适用法律不当。李某主张的承包经营权与某区政府不当的行政行为之间没有因果关系，本案中的土地转包双方完全自愿、转包事实清楚、转包程序合法。在实际工作中，因土地增值而导致征地时原土地权利人反悔的情况十分普遍，解决这类纠纷应结合广大农村的实际情况，实事求是地处理土地二轮承包问题。对该案件来说，正确做法应该是撤销杜某的《集体土地使用证》后，为其换发《土地承包经营权证》，李某不能恢复已转包的土地承包经营权。 1