土地权属争议调处机制需健全.doc

土地权属争议调处机制需健全耕地占补平衡是在耕地总量动态平衡的基础上提出来的，是实现耕地总量动态平衡的一种基础的、重要的方法和手段。《土地管理法》第四章第三十一条规定：“……非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地……”。但是，现实中却出现了耕地数量表面平衡而实际数量减少，耕地社会功效有较大改变，原有或补充的耕地质量下降以及生态环境恶化，但在管理部门的资料上却未有明确记录显示的情况，称之为耕地隐性失衡。 耕地隐性失衡表现形式 1.耕地数量隐性减少 耕地数量隐性减少主要表现为：占而不报以至占而不补，占多报少以至占多补少，或者批非占耕、以租代占等所导致的耕地实际数量减少。 为了发展当地经济，一些地方以调整发展方向、调整建设布局、改善环境条件等名义，规划建设新的高科技园区、大学城、工业新城、高尔夫球场、形象工程等，不依法征占耕地，要么改变地类，把耕地作为非耕地报批，要么占用耕地而不报批。有的则是打着“农业产业化”、“土地流转”的旗号，大量从农民手中集中租用耕地，作为企业建设用地，一租就是10年、20年，有些甚至没有租赁时限。 在这些过程中，随意圈地、随意调整修改规划、擅自扩大占地面积，或者夸大补充耕地数量的现象十分普遍。这造成部分耕地已被非法占用，而土地管理部门登记记录仍为耕地，甚至许多荒山荒地也被政府机关登记为耕地。最后造成了这样的情况：耕地数量实际减少，而在管理部门的统计中并没有减少。这样有些地方表面上达到耕地占补平衡甚至占补有余，实际上造成了土地信息和土地管理的混乱。 2.耕地社会功效的较大改变 我国85%的食物由耕地提供，95%以上的肉、蛋、奶由耕地提供的产品转化而来，在相当长的时间内，粮食生产将仍是我国农业生产的主体。国家近年来相继出台了生态退耕、绿色通道建设、农业结构调整等政策，但一些地方政府没有进行很好的政策协调，或者误解农业结构调整的内涵，随意扩大生态退耕范围和绿色通道建设的宽度，违规占用基本农田植树造林、发展养殖业等。如一些地方把大片耕地甚至基本农田挖成鱼塘，或搞成大棚蔬菜、林果、药材基地，更有在良田里种观赏树木或其他非食用性作物。类似这样转换耕地使用性质，较大改变耕地社会功效的土地在土地管理部门统计中仍然为耕地，也造成了耕地的隐性失衡，不仅威胁到了粮食安全，而且已经威胁到了农业生态的安全。 3.耕地质量下降 目前许多地方农田基础设施老化、不配套，基本农田抗灾能力低，高产稳产的标准粮田比例偏小。全国只有1/3的耕地是可灌溉的高产稳产农田，其余2/3是中低产田。 长期以来，由于比较利益低下，农民培肥地力的积极性不高，投入不足。对耕地的掠夺性经营，广种薄收，重用轻养等不合理利用，产生了一系列的耕地退化现象。一半以上耕地严重缺乏氮、磷、钾三要素；水土流失、耕地荒漠化、耕层变浅；南方耕地酸性土日益加重，北方昔日肥沃的黑土，如今土层变薄，有的黑土已流失殆尽，露出土壤母质，成为露黄黑土，利用价值大为降低。 随着工业化和城市化进程的加快，大量基础设施建设项目不断开工，如开矿、修路、采石等生产建设，破坏地貌和植被，产生大量弃土弃渣，不作妥善处置，随意倾倒，暴雨中加剧了水土流失和污染。一些经济发达地区基本农田的重金属和有机污染物含量已经超标严重。 随着经济的发展和城市化的推进，耕地占优补劣的情况也加剧了耕地质量的下降。许多地方尽管实现了耕地占补数量平衡，但新开垦耕地的质量远远低于被占用耕地的质量。非农建设占用的耕地大多是城镇周围和交通沿线质量高、长期投入积累多、设施好的良田。 4.耕地生态失衡 由于水土流失造成耕地生态环境的恶化， 2003年水土流失总面积为356万平方公里。由于土壤结构不良，致使风蚀、水蚀更加严重，肥料易于流失，土壤保肥力变差，以致耕地荒漠化，且其侵蚀物的迁移污染将成为重要的污染源。这引发一系列的严重环境问题，生态环境恶化加速，形成恶性循环。 全国可供开发的耕地后备资源，多分布在西北和东北地区，受生态环境保护和资金投入等因素制约，不宜大面积开发。在补充耕地中，经济发展较快的东中部地区，建设占用的多为优质高产良田，而补充的耕地主要分布在区位、地形和水热条件相对较差的地方，甚至通过毁林开荒、围湖造田、填埋坑塘、陡坡开垦来增加耕地。不少补充耕地所开发的后备资源并不是真正意义上的后备资源，而是人为造就的后备资源，有的甚至当年开垦，次年抛荒，或者是边垦边荒。这种以牺牲生态环境为代价向山区、向滩涂湿地要地的做法，不但易引发水土流失、洪涝、土地沙化、生态退化等等环境问题，而且使新增耕地本身受自然灾害威胁的可能性也大大增加。 耕地隐性失衡产生的原因 1.利益