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土地储备融资分析 作者:路焜　　时间:2013-02-25　　浏览量 815　　评论 0　　 0　　0 土地储备融资分析 土地储备，是各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备工作的开展离不开巨额资金的支持，但长期以来围绕着土地储备所产生的融资问题，一直是各方面临的一个难题。现笔者就土地储备融资有关问题作出以下分析。 一、土地储备资金来源现状 由于土地储备成本日益上升，造成各级土地储备机构土地储备资金严重不足。按照有关规定，原来的土地储备资金来源主要有两种形式：一为财政拨款，二为土地储备专项资金。国土资源部 财政部 中国人民银行于2007年联合颁发的《土地储备管理办法》【国土资发[2007] 277号】明确规定了土地储备机构向银行等金融机构申请贷款的融资方式。 但实际操作中，由于财政拨款金额太少，专项资金落实困难，各储备机构为了更好地完成储备任务，往往采用其他方式来筹集资金。因此，银行贷款成为土地储备资金来源的主要方式。 1、财政拨款 财政拨款因其局限性，已很难满足土地储备的需要。首先，财政拨款金额较小，与占用量巨大，占用周期长的土地储备资金需求量相比，数量有限；其次，财政拨款常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得资金的投入缺乏连续性和稳定性；再次，财政拨款一般是按计划拨款，拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差，也不利于土地储备目标的实现。 2、土地储备专项资金 虽然各地都出台规定，建立了土地储备专项资金，但因地方政府受当地眼前利益或局部利益等各种原因的影响，不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金，无法弥补储备资金不足的重大缺口。另外，由于土地储备是一个周期较长的过程，储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差，故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。 3、银行贷款 银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源。但银行贷款毕竟是市场行为，金额有限，程序复杂，利息偏高，如果向银行借贷过多，无疑将增大储备成本，影响经营土地的效益。同时，人民银行也明确要求商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。 《土地储备管理办法》【国土资发[2007] 277 号】第二十五条明确规定：“ 土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。” 2008年7月29日发布的《中国人民银行　中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知》【银发〔2008〕214号】规定，土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不超过2年。 二、土地储备银行贷款担保法律问题 根据《土地储备管理办法》【国土资发[2007] 277 号】第二十五条的规定，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款。当前土地储备机构向商业银行贷款采取的担保方式主要为保证和土地使用权抵押。从当前实际操作来看，这两种方式都存在着一定的问题。 1、保证贷款 保证贷款是指由第三人承诺在借款人不能偿还贷款时，按约定承担一般保证责任或连带保证责任而发放的贷款。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时，先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商，并向银行出具一份“承诺书”，银行出于某种原因，就为其办理了贷款。但根据《中华人民共和国担保法》和相关法律法规的规定：政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的。因此上述保证在法律上是没有效力的，商业银行单凭政府信用进行放款，是违法的，极具风险。这种方式在市场经济条件下也是极不规范的。 2、土地使用权抵押贷款 土地使用权抵押贷款是指土地储备机构以储备土地的土地使用权作为抵押，由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。在现行法律框架下，由于储备土地使用权的不明确，导致这种方式是最具法律争议的。 首先，土地储备机构的性质使其难以设定抵押权。《土地储备管理办法》【国土资发[2007] 277 号】第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立法