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燃气特许经营权冲突研究 丁天进 安徽世纪天元律师事务所 燃气特许经营权制度在我国已经有三十多年的历史，自该制度被确立以来，在促进燃气事业的发展、优化能源结构、提升人们的生活水平等多方面均发挥了举足轻重的作用。但与此同时，随着燃气行业的大力发展，尤其是天然气行业的发展，燃气特许经营权制度的弊端逐渐暴露出来，在全国各地不断发生的一起起围绕燃气特许经营权纠纷的事件即能证明这一点。所以，如何在新时代之下，发展完善燃气特许经营权制度成为一项亟待解决的课题。 燃气特许经营权的概述 燃气特许经营权的概念 在管道燃气特许经营权的法律规范方面，国家先后在2004年颁布实施了《市政公用事业特许经营管理办法》及在2015年颁布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。无论是哪一部法律，均未对管道燃气特许经营权做出一个明确的概念，只是表明燃气特许经营权属于公用事业特许经营权的一种具体表现形式，类似于供热、供电、供水等活动。学术上对燃气特许经营权的界定，多是根据上述两部规范展开的，侧重于对燃气特许经营权授予程序的解释，而没有深入到燃气特许经营权的本质。同时，学术及实务中，对燃气特许经营权的称呼可谓五花八门，如“燃气特许经营权”、“管道燃气特许经营权”、“城市燃气特许经营权”、“管道天然气特许经营权”等。 本文认为，燃气特许经营权，也可以被称作管道燃气特许经营权，是指企业在获得政府独家授权后，在限定的行政区域内开展管道燃气供气服务的权利。正确理解本概念，仍然需要注意以下几个方面的问题：第一，权利客体是管道燃气，即需要修建燃气管道，并运用这些管道为客户输送燃气。第二，气源为燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气、液化石油气和人工煤气等。第三，实施的渐进性。在一个特定的行政区域内，如果还没有开通管道天然气，那么享有燃气特许经营权的企业，可以暂时通过槽车运输等方式向客户供气，其燃气特许经营权同样应当受到保护。 （二）燃气特许经营权的辨析 燃气特许经营权与燃气经营许可是两种不同的权利形式，但在实务之中非常容易发生混淆。 第一，两者之间的相同点：一是两者都是行政许可。但是燃气特许经营权是一种特殊的行政许可，其需要通过招标等竞争性手段选择权利人，同时需要特许经营权协议或政府文件等方式确定特许经营权内容。燃气经营许可属于一种普通的行政许可，需要当事人的申请。二是两者在被授予后，都需要遵守相同的管理规范。如《城镇燃气管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》。 第二，两者之间的不同点：一是两者授予依据不一样。燃气特许经营权主要依据《基础设施和公用事业管理办法》、《招投标法》、《政府采购法》予以授予。燃气经营许可则主要依据《行政许可法》予以授予。二是两者授予方式不一样。燃气特许经营权需要通过招标、竞争性谈判等方式予以授予，而燃气经营许可在符合条件的燃气经营者依申请后可被授予。三是两者权利的表现方式不一样。燃气特许经营权需要通过特许经营权协议或政府文件的方式予以明确，而燃气经营许可则通过燃气经营许可证即可明确。四是两者权利的内容不一样。燃气特许经营权紧针对管道燃气进行授权，而燃气经营许可则包括管道天然气、液化天然气、液化石油气、压缩天然气、煤层气、煤制气等各类达到使用标准的气体。 第三，两者之间的相互关系。在正常情况下，拥有燃气特许经营权的企业同时拥有燃气经营许可证，但拥有燃气经营许可证的企业并不一定拥有燃气特许经营权。 二、燃气特许经营权冲突表现 （一）燃气企业之间的冲突表现 特许经营权具有独占性和排他性。一个燃气企业在一个地方获得燃气特许经营权后，在该地区形成垄断经营。国家之所以这样设计特许经营权，是因为燃气经营需要投入巨额资金，用以铺设管线，盈利水平差、投资回收期较长。如果不确立垄断经营的模式，很多燃气企业是不愿意做出投资的，继而将会影响到城市燃气的发展和人民生活水平的提高。在实务中，侵犯城市燃气特许经营权主要有以下几种表现形式： 第一，铺设城市管网。即一个企业到别家企业特许经营权的地域范围内铺设管线，强占该地域内居民、公服、商业、工业等用户。这种侵权形式，具有规模性和普遍性。 第二，工业直供。相比于第一种“一网打尽”的侵权方式，这种侵权方式可以说是“挑肥拣瘦”，放弃居民商业等小用户，直接抢夺工业用户。需要说明的是，这种方式是否属于侵权，实务中存在争议，各地做法不尽相同。从浙江杭州大江东产业集聚区的燃气特许经营权纠纷来看，工业直供行为属于侵权行为。本文认为，工业直供违反了特许经营权相关法律规定，侵犯了特许经营权人合法权益，容易造成特许经营权纠纷，甚至会诱发群体性事件，不利于城市燃气行业的健康发展。工业用户降价是大势所趋，也是国家政策所积极倡导的，但优化我国天然气价格机制的关键点在于中间的输配送环节。减少中间环节，才是