介绍 - 地方财政研究.doc

财经活页 2006年第11期(总第59期) 辽 宁 省 财 政 学 会 辽宁省财政科学研究所 2006年6月15日 本期主题：农村土地制度 [按]农民与土地的关系血浓于水、唇齿相依，须臾不可分。土地既是农民最基本的生产资料，又是农民最重要和最可靠的生存保障，是农村长期稳定的基础。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方面面，需要一整套完备的土地政策体系作支撑。经过二十多年的改革探索，我国已经建立了一系列经实践证明行之有效并需要继续坚持的农村土地政策，但也有一些政策并不能完全适应新形势新变化的要求，面临着人口与土地的矛盾、土地平均分配与规模效益的矛盾、保障农民基本生活和限制农民发展之间的矛盾在农村工业化、城镇化以至城乡一体化背景下，进行土地制度创新我国农村土地制度我国宪法和有关法律明确规定我国农村土地实行集体所有制，是社会主义公有制的一种基本形式。但经过多年农业生产实践，在土地集体所有制的具体实现方式上越来越面临一些矛盾和问题从该规定看，农村土地所有权的主体是“集体”这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定，共有“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”三种集体的虚和多样性导致农村土地所有权主体模糊不清现象，致使土地集体所有制成了“空有制”或一些人借此随意处置和不公平分享利益的“唐僧肉”土地混同导致了管理权和经营权的合二为一。《农村土地承包法》已明确规定农村土地承包经营权是新型的用益物权，根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上，民法通则农业法土地管理法都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同，约定双方的权利和义务，显然这与物权法定要求相违背同时农村土地承包经营权变动尚未建立登记制度，使其缺乏物权公示法定要求。这些将导致农村土地承包经营内容的不确定、效力的不稳定、权属的不稳定和交易安全无保障等问题据中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为241979亿元。土地使用权有偿出让面积12423万公顷，占总征地面积的5852%，其中招标拍卖挂牌的为181万公顷，收入96855亿元，其余主要是协议出让。2002年，使用权出让的收入全国平均为1297万元亩，使用权转让流转的收入平均为2347万元亩，招标拍卖的收入平均为3567万元亩。与，据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩15万—35万元之间割断了与土地的联系，面临新的生计基本生活保障等问题。法律赋予农民对承包的土地拥有产权，对侵权行为如何处罚、由谁处罚尚无明确规定这就为利益驱使下的侵权行为提供了方便一些基层干部搞硬性流转农民自我保护能力弱，社会有效保护途径少他们失去土地、失去生计，但往往求告无门，处于无助和无能为力状态。实际上，随着城市化进程加快，许多农村集体建设用地，尤其是城市近郊建设用地，包括农民宅基地在内的市场流转需求量非常大，其流转趋势不可阻挡。可以说，集体建设用地隐性市场是客观存在的混淆土地承包权与处置权关系土地流转中问题。是一种不完整的权力缺乏明确的租赁、抵押权，也没有建立承包经营权变动登记制度，市场交易的灵活性、安全性没有保障。有的地方在农户出让土地使用权后，变相取消了农户对土地的承包权；有的虽然名义上保留了承包权，但实际上已演变成了有限的租用关系。，一些地区强行将农户承包的土地以地顶债的名义收回转包他人，造成土地管理制度和市场秩序的混乱产生疑虑，土地流转工作关切度低，支持率不高。农地流转的信托机制目前还只是在少数地区试行，抵押、拍卖等流转方式也没有形成规范的市场运作，往往由“穴头”操纵，存在商业欺诈或金融诈骗的。在农村信用社、农业银行或其他商业银行的监管体系中，还没有建立农户直接信贷担保机制，金融服务空位、不健全，影响了土地流转无论是市场管理主体，还是市场运作程序都不规范农户间自发进行的土地流转，多以“口头协议”为主，很少通过合同或契约规范双方的权利和义务，其协议缺乏法律依据。即便是签订了合同，也存在手续不规范、条款不完备的问题，不仅容易导致承包关系混乱，也容易引起纠纷。服务体系不健全，工作滞后虽然有的地方成立了土地流转中介组织，但总体上缺少由上而下的网络状、多功能的服务体系，使得供求双方信息辐射面窄，流动不畅，有买家找不到卖家，有卖家找不到买家，这不仅使土地流转受到局限，也使土地流转的交易成本提高。acquiring authority)要起草发布强制购买通知(compulsory purc